Hess Hans · Ständerat · 2013-03-05

Wortprotokoll

Ich stelle Ihnen namens der Kommissionsmehrheit den Antrag, auf die Vorlage einzutreten. Die Kommission hat den Entscheid mit 9 zu 4 Stimmen gefällt.

Zur Begründung: Mit dem Rüstungsprogramm 2012 wird die Beschaffung von 22 Kampfflugzeugen des Typs Gripen E beantragt. Für diese Beschaffung ist ein Verpflichtungskredit von 3,126 Milliarden Franken zu beschliessen. Die Finanzierung soll mittels eines Spezialfonds, der mit dem Gripen-Fondsgesetz geschaffen werden soll, erfolgen. Das Gripen-Fondsgesetz untersteht dem fakultativen Referendum. Die Einlagen in den Gripen-Fonds sollen über zehn Jahre verteilt aus dem Ausgabenplafond der Armee erfolgen.

Mit dem Bundesbeschluss zum Armeebericht 2010 vom 29. September 2011 hat sich das Parlament klar zur Armee geäussert. Der Armeebericht definierte die Stossrichtung der Armeereform und legte deren Eckwerte fest. Inzwischen arbeitet der Bundesrat an den Umsetzungsbeschlüssen. Noch sind nicht alle Parameter bekannt. Der Bundesrat anerkannte zwar die Notwendigkeit einer Armee mit 100 000 Armeeangehörigen, legte aber den finanziellen Rahmen bei 4,7 Milliarden Franken pro Jahr fest. Er hat aber noch nicht aufgezeigt, welche Konsequenzen diese Reduktion des vom Parlament beschlossenen Ausgabenplafonds von 5 auf 4,7 Milliarden Franken auf das Leistungsprofil haben wird. Trotz dieser Tatsache steht eines fest: Die Armee soll ein breites Spektrum von Leistungsanforderungen erfüllen, um flexible, wirksame Beiträge zur Sicherheit der Schweiz erbringen zu können.

Die Mehrheit unserer Kommission steht zur Armee. Zu einer Armee gehört nach Auffassung der Mehrheit unserer Kommission eine leistungsfähige, moderne Luftwaffe. Die Durchsetzung der Souveränität im Luftraum, Überwachung, [PAGE 31] Luftpolizei und notfalls Luftraumverteidigung sind erstrangige staatliche Aufgaben. Die Armee hat den Auftrag, den Luftraum permanent zu überwachen und nach Bedarf ihre luft- und bodengestützten Mittel zur Intervention einzusetzen. Im Falle eines militärischen Angriffes wird der Luftraum verteidigt.

Dazu muss die Armee auch künftig über genügend leistungsfähige Kampfflugzeuge verfügen. Die seit rund dreissig Jahren von der Luftwaffe eingesetzten Tiger-Kampfflugzeuge genügen den heutigen Anforderungen nicht mehr. Die F/A-18 sind zwar leistungsmässig auf einem hohen Stand; aber mit 33 Flugzeugen ist die Flotte zu klein, um den Luftraum über längere Zeit hinweg permanent schützen oder verteidigen zu können. Die gewünschte Durchhaltefähigkeit ist heute nicht mehr gegeben. Die Schweizer Luftwaffe betreibt zurzeit zwei Typen von Kampfflugzeugen: 33 F/A-18 Hornet, die mit dem Rüstungsprogramm 1992 beschafft wurden, und 54 F-5E/F Tiger - in der Folge werde ich nur noch von Tiger F-5 reden -, die mit den Rüstungsbotschaften 1975 und 1981 beschafft wurden.

Die Tiger F-5 erfüllen nach über dreissig Jahren Einsatz die Mindestanforderungen der Armee nicht mehr. Die Mängel liegen vor allem in der veralteten Technik. Diese Flugzeuge können nur mit erheblichen Einschränkungen die F/A-18 bei der Wahrung der Lufthoheit mit Luftpolizeidienst unterstützen. Zudem nehmen die Kosten für ihren Unterhalt zu, wobei sie zunehmend in einem Missverhältnis zum Beitrag der Tiger F-5 an die Leistungen der Luftwaffe stehen. Ein Ersatz der Tiger F-5 ist also in den Augen der Mehrheit unserer Kommission nötig.

Die Frage, ob die Tiger F-5 so modernisiert werden könnten, dass sie für zehn bis fünfzehn Jahre den Anforderungen wieder genügen würden, wurde geprüft. Es zeigte sich aber, dass dies unwirtschaftlich wäre; auch nach einem teuren Upgrade-Programm wären die Tiger F-5 im Vergleich mit Flugzeugen der heutigen Generation zu wenig leistungsfähig.

Ihre Sicherheitspolitische Kommission befasst sich seit mehr als einem Jahr sehr intensiv mit der Frage der Kampfflugzeugbeschaffung. Im Februar 2012 haben Sonntagsmedien Auszüge aus vertraulichen Berichten des VBS zum Evaluationsverfahren veröffentlicht. Unsere Schwesterkommission, die SiK-NR, die bereits 2008 eine Subkommission eingesetzt hatte, überprüfte die Vorwürfe betreffend das Evaluationsverfahren. Da die Vorwürfe an das Evaluationsverfahren massiv waren, haben wir entschieden, den Chef des VBS einzuladen, zu den verschiedenen in den Medien geäusserten Vorwürfen Stellung zu nehmen und eine Aussprache mit uns über das Selektionsverfahren zu führen. Diese erfolgte am 22./23. März 2012.

Als die Subkommission der SiK-NR am 21. August 2012 ihren ersten Bericht veröffentlichte, haben wir deren Präsidenten, Nationalrat Thomas Hurter, in unsere SiK eingeladen, damit er den Bericht und die Schlussfolgerungen präsentiere. Wir haben schliesslich wie die Subkommission der SiK-NR festgestellt, dass das Evaluationsverfahren korrekt durchgeführt wurde.

Am 18. Oktober 2012 hat uns der Chef des VBS die Rahmenvereinbarung zwischen Armasuisse und FXM - das ist die schwedische Verteidigungs- und Sicherheitsexportagentur - zur Beschaffung des Gripen präsentiert.

Schliesslich hat der Bundesrat am 14. November 2012 die Botschaft zum Rüstungsprogramm 2012 und zum Gripen-Fondsgesetz verabschiedet. Das ist die Vorlage, die heute zur Diskussion steht. Diese hat Ihre Kommission am 17./18. Januar und am 21. Februar 2013 behandelt.

Für die Februarsitzung haben wir erneut den Präsidenten der Subkommission der SiK-NR, Thomas Hurter, eingeladen. Er hat uns die Ergebnisse der Zusatzabklärung zu den Offsetgeschäften und zur Rahmenvereinbarung präsentiert sowie eine allgemeine Beurteilung der Entwicklung in diesem Dossier zwischen September 2012 und Februar 2013 abgegeben. Obwohl unsere Kommission der Einsetzung der Subkommission durch die SiK-NR eher skeptisch gegenübergestanden hatte, können wir heute feststellen, dass die Subkommission mit dem Präsidenten Thomas Hurter gute Arbeit geleistet hat und uns wichtige Erkenntnisse für unsere Entscheidfindung geliefert hat.

Weiter haben wir vom Mitbericht der Finanzkommission unseres Rates Kenntnis genommen. Hans Altherr, er ist Mitglied sowohl der Finanzkommission als auch der SiK, wird den Mitbericht der Finanzkommission hier noch erläutern.

An der Februarsitzung hat die Kommission auch den Entwurf des Beschaffungsvertrages, allerdings nur auf Englisch, einsehen können.

Wir kommen zu den Risiken: Der Bericht der Subkommission der SiK-NR von 21. August 2012 weist auf vier Kategorien von Risiken hin: technische, finanzielle, politische und zeitliche Risiken. Die Kommission hat sich intensiv mit der Frage des Risikoabbaus befasst. Wie gesagt, hat sie in der Februarsitzung den Entwurf des Beschaffungsvertrages einsehen können. Ich betone hier: Das ist ein Novum und fand zum ersten Mal in dieser Art statt.

Zum technischen Risiko: Man wollte ein Flugzeug beschaffen, das bei einer Luftwaffe bereits im Einsatz ist, und zwar zum Zeitpunkt, wo dieses Flugzeug an die Schweiz ausgeliefert wird. Diese Bedingung wird knapp eingehalten, weil die ersten drei Gripen E an die schwedische Luftwaffe gehen sollen. Gemäss Subkommission der SiK-NR ist der Gripen E ein neues Flugzeug. Das sieht Armasuisse an sich anders; für sie ist das Flugzeug eine technische Weiterentwicklung eines bestehenden Flugzeugs, das aber vollständig neu gebaut wird - mit neuem Material. Diese Differenz besteht nach wie vor. Aber sie hat in unseren Augen eigentlich keine Auswirkungen.

Wie wird das technische Risiko abgebaut? Der Gripen F, das ist der Demonstrator, der Doppelsitzer, wurde uns im Januar vorgeführt. Für die VBS-Verantwortlichen ist er eine wesentliche Komponente des Risikoabbaus. Er enthält bereits das neue Triebwerk, die grösseren Treibstofftanks, die modifizierte Struktur des Rumpfs und der Flügel sowie ein modifiziertes neues Fahrwerk. Es wurde auch bereits getestet, ob das Flugzeug das neue Radargerät aufnehmen kann. Aus fachtechnischer Sicht konnte das Risiko von mittel auf klein abgebaut werden.

Das andere Risiko betrifft die Leistungsfähigkeit der neuen Ausrüstung. Dieses Risiko besteht, weil hier noch Entwicklungsarbeiten anstehen. Die Spezifikation, die Grundlage für den Beschaffungsvertrag ist, legt sehr präzis fest, was das Flugzeug können muss. Das können wir überprüfen. Ein Ingenieurteam sowie ein Testpilot werden die Entwicklung eng begleiten, sodass wir bezüglich der Zwischenschritte immer à jour bleiben. Werden die Zwischenziele nicht erreicht, können wir rechtzeitig Einfluss nehmen. Das Risiko bleibt in diesem Bereich durchschnittlich. Mit einem Flugversuchsprogramm wird die Luftwaffe systematisch verifizieren, ob alle Funktionalitäten und Leistungen dieses Flugzeuges spezifikationskonform vorhanden sind.

Das finanzielle Risiko: Wer trägt die Kosten bei Verzögerungen, was passiert, wenn in dieser Phase, in der vielleicht die Hälfte der Summe bereits bezahlt ist, technische Schwierigkeiten auftreten? Was passiert, wenn Saab sich ausserstande erklärt, die weiteren Verbesserungen zum vorgesehenen Preis vornehmen zu können? Die Botschaft zur Beschaffung des Kampfflugzeugs Gripen und der Entwurf des Beschaffungsvertrages geben hier Entwarnung. 85 Prozent der Gesamtsumme von 3,126 Milliarden Franken werden durch Festpreisofferten abgedeckt. Der schwedische Lieferumfang basiert auf einem Fixpreis ohne Wenn und Aber. Wir haben einen Fixpreis von Schweden, und wir haben einen Fixpreis für die Infrarot-Lenkwaffe Iris-T. Für den übrigen Beschaffungsumfang bestehen weniger verbindliche Offerten oder Kostenschätzungen. In diesen 15 Prozent ist gemäss Auskunft des Eidgenössischen Finanzdepartementes und von Armasuisse vom 26. Februar 2013, die wir auf unseren Antrag vom 21. Februar 2013 erhalten haben, auch ein Betrag für die prognostizierte Teuerung eingerechnet. Für alle drei Komponenten des Verpflichtungskredites - Flugzeug inklusive Simulator, Lenkwaffen und Logistik - ist das ein [PAGE 32] Betrag von 171 Millionen Franken. Der Einbezug einer Teuerungsklausel ist bei einer so langen Vertragsdauer üblich.

Das politische Risiko: Wer schliesst den Vertrag mit wem ab? Die Rahmenvereinbarung hat hier Klärung gebracht. Inzwischen ist klar, dass Armasuisse den Beschaffungsvertrag mit FXM abschliessen wird. Der schwedische Staat schliesst dann einen Kaufvertrag über 82 Gripen E, 22 für die schweizerische Luftwaffe und 60 für die schwedische Luftwaffe, mit der Firma Saab ab.

Die Kommission hat sich auch mit der Frage der Zukunft der Firma Saab auseinandergesetzt. Sie stellte fest, dass nicht ausgeschlossen werden kann, dass im Rahmen der internationalen oder auch nationalen Konzentrationsprozesse Saab vielleicht einmal den Besitzer wechseln könnte, obwohl das aus schwedischer Sicht als sehr unwahrscheinlich eingestuft wird. Das hätte aber keinen direkten Einfluss auf die Geschäftstätigkeit von Saab. Die Wahrscheinlichkeit, dass Saab bankrottgeht und nicht mehr liefern kann, wird als marginal eingeschätzt. Die schwedische Regierung, insbesondere auch die schwedische Luftwaffe, hängt zu 100 Prozent von Saab ab, weil sie nur Gripen im Inventar hat. Das VBS beurteilt dieses Risiko als verschwindend klein.

Zum Schluss noch zum zeitlichen Risiko: Dieses Risiko betrifft die Evaluationsdauer. Wenn das erste Flugzeug abgeliefert wird, werden wir uns fünfzehn Jahre über dieses Geschäft unterhalten haben. In dieser Zeit ist das Parlament viermal gewählt worden, wobei sich mindestens zwei Bundesräte mit diesem Geschäft beschäftigt haben werden. In Zukunft müssen solche Beschaffungen verkürzt werden. Wenn wir das letzte Flugzeug erhalten, werden wir uns bereits mit dem Ersatz der F/A-18 befassen müssen. Klar ist, dass der Tiger-Teilersatz die Vorstufe für die Gesamterneuerung der Luftwaffe ist.

Im Hinblick auf den Risikoabbau hat sich die Kommission intensiv mit der Frage der Sanktionen befasst, die zu ergreifen wären, sollte ein Punkt im Beschaffungsvertrag nicht erfüllt sein. Der Bericht der Subkommission der SiK-NR gibt hierzu Klärung. Konventionalstrafen gibt es normalerweise, wenn der Vertrag mit dem Hersteller abgeschlossen wird; dies war zum Beispiel beim Kauf der Panzer Leopard, der Schützenpanzer 2000, aber auch der Super Puma und der Eurocopter der Fall. In einzelnen Geschäften musste eine Konventionalstrafe auch schon geltend gemacht werden. Bei Beschaffungen von Regierung zu Regierung - insbesondere bei Foreign-Military-Sales-Geschäften der USA, zum Beispiel bei der Beschaffung der F/A-18 oder der Lenkwaffe Amraam - wird keine Konventionalstrafe eingebaut. In Staatsverträgen ist es unüblich, eine Konventionalstrafe einzubauen. Streitigkeiten werden in der Regel auf dem Verhandlungsweg gelöst, nicht vor Gericht.

Der Beschaffungsvertrag enthält aber neben einer Garantieerklärung Schwedens auch Bestimmungen über Sanktionen und ein Rücktrittsrecht für den Fall, dass das Flugzeug nicht termingerecht geliefert wird oder die vereinbarten Leistungen nicht erbringt. Es gibt zwar keinen Automatismus, es muss auch hier verhandelt werden, aber der Grundsatz ist festgelegt: Die Schweiz soll entsprechend ihrem Bestellungsanteil an Entschädigungen teilhaben, die in einem solchen Fall gestützt auf den Vertrag Schweden-Saab fällig werden.

Daneben gibt es dann noch die politische Ebene. Wenn mit diesem Vertrag irgendwo Probleme entstehen, müssen wir sie auf politischer Ebene lösen. Schweden hat ein grosses Interesse, allfällige Probleme zu lösen. Die Zusammenarbeit mit Schweden ist sehr fruchtbar, und die angestrebte Partnerschaft wird auf Augenhöhe stattfinden. Wir kennen Schweden in dieser Hinsicht bereits seit längerer Zeit: Die Schweizer Luftwaffe fliegt seit 1974 in Schweden, und es gibt jährliche Kontakte auf allen Ebenen. Schweden ist für uns ein verlässlicher politischer Partner. Das ist eine gute Basis, um allfällige Probleme zu lösen, wenn sie denn überhaupt einmal auftauchen sollten.

Für die Kommission war auch die Frage der Konsequenzen der Beschaffung für die gesamte Armee wichtig. Sie erinnern sich an die Diskussion über die Mängel in der Armee und die Ausrüstungslücken beim Heer. Auch wenn das Bedürfnis des Ersatzes des F-5 Tiger für die Mehrheit klar gegeben ist, darf die Beschaffung des Gripen nicht auf Kosten der anderen Armeeteile erfolgen. Je nach bewilligtem Ausgabenplafond - 4,7 oder 5 Milliarden Franken - bleiben für den Rest der Armee in den nächsten Jahren 300 bis 500 Millionen Franken pro Jahr für Investitionen. Diese Diskussion werden wir im Rahmen der Beratung des KAP 2014 und der Botschaft zur Änderung des Militärgesetzes führen müssen. Klar ist aber, dass es in beiden Fällen nicht möglich sein wird, die Armee mit den verbleibenden Mitteln vollständig auszurüsten. Wir werden in Bezug auf die Bereitschaft Zugeständnisse machen müssen. In den nächsten Jahren werden Projekte gestrichen werden müssen, weil das Geld fehlt. Es werden Abstriche gemacht werden müssen. Auch so gesehen ist die Gripen-Beschaffung die sinnvollste.

Ich komme noch zur Überbrückungslösung: Auf Seite 9315f. der Botschaft wird unter Punkt 5.2 die Überbrückungslösung angesprochen. Diese soll ermöglichen, für verhältnismässig tiefe Mehrkosten etwas früher mit der Ausbildung der Piloten und des Bodenpersonals zu beginnen. Das ist aus unserer Sicht eine gute Lösung, weil wir mit der Gripen-C/D-Staffel eine wesentlich höhere Leistung und weniger Risiken als mit dem F-5 haben. Ist diese Überbrückungslösung günstiger als der weitere Betrieb der F-5? Als Gegenzug zur Überbrückungslösung wurde der F-5 aus dem Verkehr gezogen. Miete und Betrieb der Gripen-C/D-Staffel werden im Vergleich zum F-5 schätzungsweise Mehrkosten von rund 20 Millionen Franken pro Jahr generieren. Dieser Betrag wird von den Betriebsbudgets abgedeckt. Der Mietvertrag wird erst definitiv abgeschlossen, wenn das Gripen-Geschäft bewilligt ist. Dieses Thema ist jedoch nicht Gegenstand der heute zu behandelnden Vorlage.

Noch einige Worte zur Finanzierung der Beschaffung und zur Schaffung eines Fonds: Zur Finanzierung dieser Beschaffung wird ein Spezialfonds geschaffen, auch das ist in der Rüstungsbeschaffung ein Novum. Eigentlich wäre ein solcher Fonds nicht unbedingt nötig, er bringt aus Sicht der Armee aber beträchtliche Vorteile: So ist gemäss der Planung des VBS vom 4. September 2012 vorgesehen, für 2017 keine Zahlung für den Gripen zu leisten. Somit werden für andere Beschaffungen etwa 800 Millionen Franken zur Verfügung stehen. In den Jahren 2018 und 2019 stehen gemäss dieser Planung für die ordentliche Rüstungsbeschaffung fast gar keine Mittel zur Verfügung. Mit dem Fonds können wir nicht nur die entsprechenden Einlagen ausgleichen, es bleibt auch für die ordentliche Rüstungsbeschaffung eine kontinuierliche Beschaffungspolitik möglich. Das ist der eine Vorteil dieses Fonds.

Der andere Vorteil ist die Regelung betreffend Kreditreste: Das Fondsgesetz bringt für die Armee eine Verbesserung, indem in Artikel 2 Absatz 2 festgehalten wird, dass der Bundesrat mit den Beschlüssen über den Voranschlag und seine Nachträge ermächtigt werden kann, Verschiebungen von den anderen Rüstungskrediten in den Gripen-Fonds vorzunehmen. Das Parlament muss diesem Vorgehen also bei den Budgetbeschlüssen zustimmen. Wenn die Armee am 31. Dezember feststellt, dass sie die Kredite nicht voll ausgeschöpft hat, kann sie noch eine Kreditverschiebung in den Gripen-Fonds vornehmen, sodass im Rüstungsbereich praktisch keine Kreditreste mehr entstehen sollten. Das ist eine Privilegierung und erhöht die Planungssicherheit für die Armee.

Gemäss den Grundsätzen des Bundesrates für die Rüstungspolitik des VBS vom 30. Juni 2010 - damit komme ich zum Schluss meines Eintretensvotums - soll der ausländische Lieferant den Kaufpreis bei grösseren Geschäften zu 100 Prozent in der Schweiz kompensieren, wenn aufgrund von sicherheits- und rüstungspolitischen Überlegungen sowie aufgrund von rechtlichen, wirtschaftlichen und technologischen Rahmenbedingungen Rüstungsgüter im Ausland beschafft werden. Ich verweise diesbezüglich auf Ziffer 4.4 auf Seite 9312 der Botschaft. Was die regionale Verteilung anbelangt, hat die Kommission zur Kenntnis genommen, dass die Mängel inzwischen erkannt worden sind und sich [PAGE 33] alle Beteiligten um Verbesserungen bemüht haben. Die Kommission erwartet, dass in der Phase nach der Unterzeichnung des Beschaffungsvertrages die Verpflichtung bezüglich regionaler Verteilung, nämlich 65 Prozent in der deutschen Schweiz, 30 Prozent in der Romandie und 5 Prozent im Tessin, eingehalten wird.

Aus all diesen Überlegungen empfiehlt Ihnen die Kommission mit 9 zu 4 Stimmen, sowohl auf den Bundesbeschluss als auch auf das Bundesgesetz einzutreten.