Blocher Christoph · Bundesrat · 2004-03-10

Wortprotokoll

Diese Staatsleitungsreform, wie sie etwas hochtrabend heisst, hat eine fünfzehnjährige Geschichte hinter sich. Man muss sich schon deshalb fragen: Wie kommt es, wenn man etwas reformieren will, dass es fünfzehn Jahre braucht, bis man irgendein Ergebnis hat? Wurde hier das Problem gar nicht erkannt, oder wollte man ein Problem lösen, das sich im Lauf der Zeit nicht als Problem erwiesen hat, oder ist hier einfach ein ganz diffuses Verständnis der Reformidee und des Problems vorhanden?

Wenn man sich hier etwas in die Unterlagen vertieft, ist das tatsächlich so. Wenn man das auf einen Satz reduzieren müsste, würde das ungefähr so aussehen: Ein Parlament drängt zur Reform und Entlastung der Regierung, und eine Regierung bremst bei der Reform und bei ihrer eigenen Entlastung. Das ist deutlich erkennbar und hängt damit [PAGE 277] zusammen, dass das Problem nicht sauber eruiert worden ist. Das ist meine Betrachtung, nachdem ich die Geschichte dieser Reform etwas studiert habe.

Nun hat jemand gefragt: Will der Bundesrat überhaupt noch eine Reform? Sie müssen weiter fragen: Wollte der Bundesrat überhaupt einmal eine Reform - und zwar nicht nur in Form eines Lippenbekenntnisses -, wollte er sie überhaupt? Frau Bühlmann hat meine Lustlosigkeit bei dieser Debatte ins Feld geführt. Ich kann mich dafür nicht entschuldigen: Es war wirklich eine lustlose Haltung, die ich hier eingebracht habe, und ich bin froh, dass Sie sie erkannt haben. Abgesehen davon ist die lustvolle Vertretung von Geschäften durch Bundesräte in diesem Konkordanzsystem - ganz allgemein gesehen - nicht gerade eine hervorstechende Eigenschaft.

Warum diese Lustlosigkeit? Ich muss Ihnen sagen, nicht nur ich verspüre sie. Ich habe mit den anderen Bundesräten gesprochen. Die Quintessenz der Antwort auf die Frage, warum der Bundesrat dann diese Reform so beschlossen hatte, lautete: Ja, wir wollten eigentlich einmal fertig machen und sagen, jetzt hört es auf. Das ist einfach keine gute Grundlage.

Was heisst eigentlich "Entlastung des Bundesrates"? Jemand hat von einer zeitlichen Belastung gesprochen und von einer Entlastung von Arbeit. Das müssen Sie nicht tun. Sie müssen keine Bundesräte entlasten. Das Problem ist nicht, ob die jetzt lange arbeiten oder nicht. Sie sollen auch lange arbeiten, das ist in der Führung so. Aber die Frage lautet: Hat jemand, der zeitlich überlastet ist, die Möglichkeit und die Fähigkeit, sich zu entlasten? Er soll sich eben nicht entlasten, indem er weniger arbeitet, sondern indem er das Wichtigste tut und das weniger Wichtige nicht mehr tut.

Diese Reformbestrebungen führen aber davon weg. Sie können nicht eine Regierungsreform oder Staatsleitungsreform machen, ohne dass Sie die Verwaltung mit einbeziehen. Das ist gar nicht möglich. Das ist nämlich der Hauptbrocken: die Verwaltung unter dem Bundesrat. Der Bundesrat ist nicht ein frei schwebendes Gremium, das von einer Verwaltung getrennt ist. Sie können nicht einfach oben noch ein Zweikreisemodell machen oder neun Bundesräte einsetzen und den Rest bleiben lassen. Das ist nicht möglich. Es ist eine Einheit und muss also auch einheitlich betrachtet werden.

Frau Bühlmann, Sie haben gesagt, man sollte vielleicht viel mehr Bundesräte haben, es gebe im Ausland Kabinette mit vielleicht 20, 25 Ministern. Wenn Sie das sagen, gehen Sie von einem anderen Staatsmodell aus. Dann gehen Sie vom Modell von Regierung und Opposition aus. Sie gehen auch davon aus, dass die direkte Demokratie natürlich nicht mehr diesen Stellenwert hat, wenn sie überhaupt noch einen Stellenwert hätte. Das muss man sehen. Sie können ohne weiteres 20 Minister einsetzen, Sie können sie jederzeit abwählen, Sie können sie jederzeit ersetzen, und es werden nur Minister berufen, die die Richtung der regierenden Partei vertreten und keine andere. Etwas anderes kommt gar nicht infrage. Dann spielt die Zahl keine so grosse Rolle mehr, weil es nicht mehr diese Schnittstellen gibt.

Heute haben Sie verschiedene politische Meinungen und eine politische Führung im Bundesrat. Diese Meinungen müssen auf einen Nenner gebracht werden. Damit haben Sie viele Schnittstellen. Darum lehnt der Bundesrat neun, elf oder dreizehn Bundesräte entschieden ab - die Zahl spielt beim Grundsätzlichen keine grosse Rolle -, weil Sie damit die Zahl der Schnittstellen und den Koordinationsbedarf erhöhen. Das Problem hat eine Regierung im System mit Opposition und Regierung nicht. Also müsste man sich klar werden, ob man das will oder nicht.

Der Bundesrat geht von der heutigen Staatsform aus, mit einer starken Betonung der direkten Demokratie. Er schliesst sich übrigens beim Konkordanzgedanken den kantonalen Regierungsformen an, den Kantonen, die auch Regierungen haben, die nach Konkordanzgesichtspunkten, also aus Vertretern mehrerer Parteien zusammengesetzt sind, auch wenn sie sogar vom Volk gewählt werden. Das ist der Grundsatz; man müsste sich natürlich darüber klar werden. Der Bundesrat, aber ich glaube auch die Kommissionen und die meisten Parteien halten an diesem Konkordanzsystem fest. Damit sieht natürlich auch die Organisation der Regierung und der Verwaltung anders aus.

Wenn man davon ausgeht - ich teile diese Auffassung, aber nicht im Hinblick auf die zeitliche oder arbeitsmässige Belastung -, dass der Bundesrat eine unglaubliche Fülle von Geschäften zu behandeln hat, dann besteht die Gefahr, dass sich der Bundesrat gesamthaft mit sehr vielen Nebensächlichkeiten und nicht mehr mit der Hauptsache befasst. Das ist auch der Grund, warum sich immer wieder der Wille des Parlaments zur Staatsleitungsreform enorm verstärkt - Sie können die Geschichte verfolgen -, wenn es irgendwo schief gegangen oder die Führungsfähigkeit des Gremiums zu wenig hervorgekommen ist. Das hat das Parlament gemerkt: Hier ist vielleicht eine Überforderung, wenn Sie so wollen, im Gang. Ich würde das unterstützen.

Wenn Sie nun weiter heruntergehen in die Verwaltung, dann stelle ich fest, dass fast alles, auch Kleinigkeiten, zum Bundesrat hinaufgestossen wird. Das ist zum Teil auch gesetzlich so angelegt, sodass ich sage: Die Verantwortlichen unterhalb des Bundesrates, die Amtsdirektoren, haben relativ viele Kompetenzen, aber viel zu wenig Verantwortung; das stimmt nicht überein. Sie können viel Geld ausgeben, sie haben viele Möglichkeiten, sie haben auch viele Freiheiten usw. - aber für Entscheide hinstehen, das müssen sie nicht! Sie stossen alles hinauf, bis zuunterst spricht jeder im Namen des Bundesrates, aber die Entscheide des Bundesrates sind durch diese selbst beeinflusst worden. Und da muss eine Verwaltungsreform ansetzen!

Es gibt einen organisatorischen Grundsatz, der für Staat und Politik überall gilt: Wenn Sie oben eine zu grosse Belastung haben, nützt es nichts, oben zu verbreitern - die Belastung wird dann nämlich noch grösser -, sondern Sie müssen schauen, dass die Kompetenzen, die Verantwortungen neu verteilt werden, und zwar nach unten. Aber das heisst nicht, dass man nach aussen nicht ganz klar die Verantwortung trägt. Der Bundesrat ist nach wie vor verantwortlich, auch wenn Sie den Unteren mehr Verantwortung geben für das, was unten passiert. Damit sind Sie bei der Führung der Verwaltung. Bundesräte werden ja nicht in erster Linie gewählt, um zu führen, sondern sie werden als politische Behörde gewählt. Also müssen Sie die Führungsfähigkeit auch unterhalb des Bundesrates verbessern.

Ich hätte mich nicht getraut, meine Lustlosigkeit so zu zeigen, wenn ich nicht gemerkt hätte, dass sie im Bundesrat auch vorhanden ist. Man hat widerwillig einer Reform zugestimmt, unter dem Druck von aussen, und das ist keine gute Voraussetzung, um ein Gremium und eine Verwaltung, die diesem Gremium untersteht, zu reformieren - das liegt in der Luft -, einfach damit man jetzt einmal sagen kann: Ja, wir haben auch einmal genug gehabt, jetzt haben wir einmal einer Sache zugestimmt. Das ist keine gute Voraussetzung, das führt am Schluss zu einem Scherbenhaufen, und das Ganze bringt dann nichts.

Das Modell mit neun Bundesräten wurde übrigens schon bei den Vorarbeiten ganz intensiv geprüft; das war nicht eine einmalige, neue Idee des Ständerates. Der Bundesrat hat sie damals aus meines Erachtens guten Gründen abgelehnt, und zwar nicht nur aus Kostengründen. Das war nicht der Hauptgrund, auch wenn das Modell infolge des höheren Koordinationsbedarfes natürlich wieder zu neuen Stäben und Organisationsstrukturen führt.

Nun, Sie sind der Meinung, man sollte die Vorlage an den Bundesrat zurückweisen. Ich muss Ihnen sagen, das Zweikreisemodell ist natürlich die Folge davon, dass der Bundesrat gemerkt hat: Nein, nein, verbreitern kann man nicht, sonst wird es in der Koordination noch schlimmer. Darum hat er sich eigentlich mit diesem Zweikreisemodell angefreundet, aber er hat auch sofort gemerkt: Ah, die Delegierten Minister kommen dann auch an die Regierungssitzungen, die kommen auch an die Bundesratssitzungen. Hinter jedem Bundesrat sitzt dann also noch einer. Dann bekamen die Bundesräte Angst: Ja, dann haben wir ja vierzehn Teilnehmer - also geben wir ihnen kein Stimmrecht. Da muss [PAGE 278] ich Ihnen sagen, das wird keine Verbesserung bringen; das wird keine Verbesserung bringen, das ist eine Vermischung von verschiedenen Stufen, das ist nicht gut. Dann kommt noch die Freiwilligkeit: Die einen können einen solchen Delegierten Minister haben, wenn sie wollen, andere können auch zwei, drei haben, aber nicht zu viele. Es ist organisatorisch also nicht zu Ende gedacht.

Nun, ich wurde wegen der Verwaltungsreform angesprochen: Sie haben - nehme ich an - die Legislaturziele schon erhalten, und in den Legislaturzielen legt der Bundesrat Ihnen vor, was er in den nächsten vier Jahren machen oder nicht machen will. Dort ist festgehalten, dass der Bundesrat eine umfassende Verwaltungsreform prüfen will. Natürlich betrifft eine umfassende Verwaltungsreform auch die Regierung. Das eine kann man nicht ohne das andere tun; das geht nicht. Zweitens will er die Führungsfähigkeiten aller Gremien damit stärken - aller Gremien! Das ist dringend notwendig, damit dann eben die wesentlichen Dinge auf bessere Art zustande kommen. Und er will die Effizienz steigern, eine Sache, die an der Bundesverwaltung sehr kritisiert wird: die Effizienz - vor allem in wichtigen Dingen. Es hat nach dem TarMed-Entscheid zwei Jahre gedauert, bis die Tarife festgelegt worden sind usw. Das darf nicht sein, da muss die Effizienz gestärkt werden.

Ich glaube, wenn man das richtig macht, dann wird der Bundesrat die wesentlichen Dinge entscheiden können, aber er muss sich auch viel Zeit nehmen können für die wesentlichen Dinge, und das braucht in der Konkordanz mehr Zeit als im Regierungs-Oppositions-Modell, weil Sie die Meinungen austarieren müssen. Das kommt bei den zahlreichen Geschäften des Bundesrates - das habe ich gesehen - zu kurz. Sehr vieles kann einfach nicht ausdiskutiert werden, und was dann nicht ausdiskutiert ist, hängt in der Luft. Es wird dann entschieden, aber es findet kein Entscheidungsprozess statt, und das ist nie gut. Wenn man das verbessern kann, ist nicht mehr der Entscheid das Wesentliche, sondern der Entscheidungsprozess. Der Entscheidungsprozess ist bei einer guten Führung in der Regel noch wichtiger als der Entscheid: Wenn nämlich der Entscheidungsprozess stimmt, dann "kugelt" der richtige oder der am wenigsten schlechte Entscheid praktisch aus dem Gremium heraus.

Darum glaube ich, dass der Bundesrat mit dieser Verwaltungsreform, zu der er sich entschlossen hat - wir haben übrigens in diesem Zusammenhang diese Staatsleitungsreform in der Diskussion erneut gestreift -, hier auf dem richtigen Weg ist. Ein Neunermodell, das würde ich Ihnen ganz abschlagen; und dem Zweikreisemodell, habe ich Ihnen gesagt, stimmt der Bundesrat lustlos zu. Aber er hat ihm auch in der alten Zusammensetzung lustlos zugestimmt - da habe ich mich erkundigt -, und das hängt mit dem Druck von aussen zusammen.

Was Herr Zisyadis vorschlägt, das geht dann sehr viel weiter, und er hat Recht: Das sind natürlich die grundsätzlichen Fragen, ob diese Staatsform noch die richtige ist oder nicht. Die sind natürlich nicht abgedeckt durch eine umfassende Verwaltungsreform; aber da müssten Sie sich selbst entscheiden, ob Sie das wollen. Es ist ein Regierungs-Oppositions-System, doch es gibt einen starken Einfluss des Volkes; aber das berührt dann auch die direktdemokratischen Entscheide bei der Gesetzgebung.

Lehnen Sie den Beschluss des Ständerates sicher ab. Wenn Sie etwas wollen, nehmen Sie die Staatsleitungsreform des Bundesrates. Aber die Rückweisung an den Bundesrat, meine ich, ist Gewähr für eine bessere Lösung. Garantieren kann ich es Ihnen natürlich nicht.