Wicki Franz · Ständerat · 2003-03-04

Wortprotokoll

Ständerat und Nationalrat haben in den letzten Jahren immer wieder eine Regierungs-, ja eine Staatsleitungsreform gefordert. Der Nationalrat verlangte im Frühjahr 1997 mit einer Motion seiner Staatspolitischen Kommission, der Bundesrat habe bis spätestens 1998 eine Vorlage für eine Regierungsreform auf Verfassungsebene vorzulegen. Der Ständerat hiess am 16. März 1998 eine Parlamentarische Initiative Rhinow gut. Damit wurde verlangt, dass im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung auch die Staatsleitung zu reformieren sei. Gleichzeitig betonte die Staatspolitische Kommission, sie werde den Fortgang der bundesrätlichen Arbeiten kritisch verfolgen; für den Fall, dass diese Arbeiten nicht wunschgemäss voranschreiten sollten, behielt sich die Kommission vor, ihrerseits eine Vorlage auszuarbeiten. Als bei den Vorarbeiten des Bundesrates Verzögerungen eintraten, hat sich die Kommission auf Beginn des Jahres 2000 quartalsweise über den Fortgang der Arbeiten informieren lassen.

Nun liegt die Vorlage zur Behandlung vor uns. Der Bundesrat ist also dem Ruf des Parlamentes gefolgt. Ich hoffe, dass das Parlament nicht ob dem eigenen Ruf erschrickt. Mit der uns nun vorgelegten Regierungsreform sollen - so betont der Bundesrat - die seit über 150 Jahren bewährten Vorzüge unseres kollegialen Regierungssystems auch für die Zukunft sichergestellt werden. Gleichzeitig werden zwei Reformziele hervorgehoben, nämlich erstens die Stärkung der politischen Führung, wozu auch die Sicherstellung des Führungsanspruches der Regierung gegenüber der Verwaltung gehört, und zweitens die Kapazitätserweiterung der Regierung im Aussenbereich, d. h. in Bezug auf das Parlament, die Öffentlichkeit, die Kantone und auch hinsichtlich der aussenpolitischen Beziehungen.

Die Regierungsreform soll kein radikaler Umbau, sondern eine gezielte, massvolle und massgeschneiderte Modernisierung werden. Konkret schlägt der Bundesrat mit der Botschaft vor, es sollen ihm Delegierte Ministerinnen und Minister mit politischer Mitverantwortung für einen genau umschriebenen Aufgabenbereich zur Seite gestellt werden. So könnte die politische Führung gestärkt werden, indem der Bundesrat seine politische Gesamtverantwortung für die Staatsführung besser wahrnehmen könnte. Der Bundesrat spricht daher von einer Zweikreiseregierung. Die Delegierten Minister und Ministerinnen würden die fachlichen und persönlichen Kapazitäten der Regierung auf der internationalen Ebene sowie gegenüber dem Parlament, den Kantonen und der Öffentlichkeit stärken. Mit dieser Erweiterung des Regierungskreises wird nach Ansicht des Bundesrates auch das politische Element gestärkt, und dies nicht zuletzt auch gegenüber der Verwaltung.

Vorgeschlagen wird, in jedem Departement einen Delegierten Minister oder eine Delegierte Ministerin einzusetzen; ausnahmsweise kann ein Departement aber auch auf das Einsetzen einer solchen Person verzichten. Die Delegierten Minister werden vom Bundesrat auf Antrag der Departementsvorsteherin oder des Departementsvorstehers für die laufende Legislaturperiode gewählt und vom Parlament en bloc bestätigt. Das Mandat des Delegierten Ministers soll an [PAGE 11] die Person des Departementsvorstehers oder der Departementsvorsteherin gebunden sein. Die Delegierten Minister haben einen politischen Status und sind Regierungsmitglieder. Zuständig sind sie für klar definierte Aufgabenbereiche. Diese werden ihnen vom Bundesratskollegium in der Regel für eine Legislaturperiode zugewiesen. Für ihre Aufgabenbereiche sollen sie politische Mitverantwortung tragen; die übergeordnete Gesamtverantwortung bleibt beim Bundesrat.

An den Regierungssitzungen haben die Delegierten Minister und Ministerinnen ihre Geschäfte aus ihrem Aufgabenbereich selber zu vertreten. Diesbezüglich haben sie auch ein Antragsrecht. Hingegen haben sie kein Stimmrecht. Das Stimmrecht soll den Bundesratsmitgliedern vorbehalten bleiben. Die Delegierten Minister und Ministerinnen nehmen also an den Bundesratssitzungen bloss mit beratender Stimme teil.

Dies kurz zur Funktion und zur Wahl der Delegierten Ministerinnen und Minister.

Nun zur ersten Frage: Brauchen diese vom Bundesrat vorgeschlagenen Neuerungen eine Änderung der Verfassung? Mit dieser Frage haben sich der Bundesrat und Ihre Kommission eingehend auseinander gesetzt. Die Kommission teilt die Meinung des Bundesrates, dass die Struktur der Regierung in der Verfassung festgelegt werden soll. Gemäss der Rechtslehre ist die Nennung der Struktur der Regierung in der Verfassung zwar formal nicht zwingend; wir sind aber der Auffassung, dass die Erweiterung der Regierung sowohl aus verfassungsrechtlichen wie auch aus politischen Überlegungen bereits auf Verfassungsstufe zum Ausdruck kommen soll. So ist auch der Einbezug von Volk und Ständen in den Reformprozess gewährleistet. Zudem ist darauf hinzuweisen, dass die Personen, die durch die Erweiterung des Regierungskreises mit einem Aufgabenbereich beauftragt werden, als solche politische Mitverantwortung für diesen Aufgabenbereich tragen. In den ihnen zugewiesenen Aufgabenbereichen sollen sie künftig auch die Ansprechpartnerinnen und Ansprechpartner des Parlamentes und der Kantone sein. Daher ist - nicht zuletzt aus Gründen der Transparenz - ihre politische Funktion in der Verfassung zu verankern.

Ihre Kommission hat sich mit dieser Vorlage des Bundesrates zur Regierungsreform sehr eingehend auseinander gesetzt. Mit Recht hatte Bundesrätin Ruth Metzler beim Vorstellen der Vorlage erklärt, der Bundesrat verstehe die Staatsleitungsreform als offenen Prozess. Es sei richtig, wenn das Parlament auch jene Denkprozesse, die der Bundesrat und die Verwaltung in den letzten Jahren durchlaufen hätten, aus seiner eigenen Perspektive angehe. Das hat unsere Kommission getan: Wir haben die Frage des Handlungsbedarfs nochmals diskutiert, die Notwendigkeit einer Verfassungsänderung hinterfragt und nebst dem bundesrätlichen Vorschlag verschiedene andere Modelle geprüft. Was den Handlungsbedarf anbetrifft, so hat Ihre Kommission bestätigt, was das Parlament seit Jahren immer wieder gesagt hat. Mit dem Bundesrat ist sie der Auffassung, dass eine Reform der Regierung notwendig ist; die Anzahl derjenigen Personen, die mit hinreichender demokratischer Legitimation die politische Regierungsverantwortung zu tragen haben, soll vergrössert werden.

Hinsichtlich der detaillierten Begründung verweise ich auf die Botschaft.

Auf welchem Weg diese Regierungsreform geschehen soll, ist aber nicht eindeutig. Der Vorschlag des Bundesrates mit einer zweistufigen Regierung, in welcher sieben Delegierte Minister den siebenköpfigen Bundesrat unterstützen und sektorielle Regierungsverantwortung mittragen, hat in der Kommission zahlreiche Fragen aufgeworfen. Die Kommission beauftragte das zuständige Departement, ihr als mögliche Alternative auch ein ausgearbeitetes Modell einer Aufstockung des Bundesrates auf neun Mitglieder vorzulegen. Zudem suchten wir auch nach Lösungen, wie das Präsidium des Bundesrates verstärkt werden könnte. Schliesslich führten wir mit den beiden Rechtswissenschaftern Professor Bernhard Ehrenzeller und Professor René Rhinow sowie den beiden Politologen Professor Wolf Linder und Professor Ulrich Klöti Anhörungen durch. Nach detaillierten Fragen wurden mit ihnen die Modelle Status quo, Zweikreisregierung gemäss bundesrätlicher Vorlage und das Modell der neun Mitglieder des Bundesrates, jeweils mit verstärktem Präsidium, verglichen und diskutiert. Es ging vor allem um die Beurteilung der drei Modelle im Hinblick auf die Erreichung folgender sechs Ziele:

1. Stärkung der politischen Führung und Sicherstellung des Führungsanspruches der Regierung gegenüber der Verwaltung.

2. Gewährleistung der Handlungsfähigkeit der Regierung im Aussenbereich, also gegenüber dem Ausland, den Kantonen, dem Parlament und der Öffentlichkeit.

3. Stärkung der Gesamtverantwortung des Bundesratskollegiums gegenüber den sektoriellen Interessen der einzelnen Departemente.

4. Effizienz des Entscheidungsprozesses, optimale Gruppendynamik, geringer Koordinationsaufwand.

5. Wahrung der demokratischen Legitimation der Regierungstätigkeit durch die Wahl- bzw. Wahlbestätigungskompetenzen des Parlamentes.

6. Akzeptanz in einer Volksabstimmung.

Aufgrund dieser Diskussion mit den Experten drängte sich auf, ein weiteres Modell näher zu prüfen: das Modell der stellvertretenden Bundesräte. Denn wie uns ein Politikwissenschafter erklärte: "Unter einem Stellvertreter des Bundesrates kann sich jeder etwas vorstellen." Dass eine Person mit einer grossen Aufgabe einen Stellvertreter oder eine Stellvertreterin hat, ist an sich für jedermann ohne grosse Erklärungen einsehbar. In diesem Sinne erhielt das zuständige Departement den Auftrag, das Stellvertretermodell auszuarbeiten und uns einen Erlassentwurf vorzulegen; dies verbunden mit der Stärkung der Präsidialfunktion und mit Aussagen über die Auswirkungen auf das Verhältnis zwischen Parlament und Regierung.

Dieser Entwurf wurde den beiden Experten Professor Rhinow und Professor Ehrenzeller noch einmal zur Stellungnahme unterbreitet. Schliesslich lagen Ihrer Kommission erstens das Modell der Delegierten Minister gemäss Vorlage Bundesrat vor, zweitens das Stellvertretermodell und drittens das Modell mit neun Bundesräten: Damit ist immer die Stärkung des Bundespräsidenten verbunden; auf diese Stärkung des Bundespräsidenten werde ich noch zurückkommen. In den Ausmehrungsabstimmungen ergab sich dann, dass die Vorlage, wie sie vom Bundesrat unterbreitet wurde, also das reine "Delegierte Minister"-Modell, fallen gelassen wurde und sich fast gleich grosse Mehrheiten für das Stellvertretermodell und das Modell mit neun Bundesräten zeigten.

Heute haben Sie die Fahne mit dem Bundesbeschluss 1 - das ist die Verfassungsänderung - vor sich. Nummer 2 betrifft das Bundesgesetz über die Reform der Regierungsorganisation. Schliesslich haben Sie die dritte Fahne vor sich, die Verordnung der Bundesversammlung über Besoldung und berufliche Vorsorge der Magistratspersonen. Auf diesen drei Fahnen sehen Sie neben der bundesrätlichen Vorlage die Anträge der Mehrheit; das ist das Stellvertretermodell A. In der dritten Kolonne sehen Sie die Minderheit I, das Neunermodell. In der vierten Kolonne sehen Sie die Minderheit II mit dem leicht modifizierten "Delegierte Minister"-Modell. Schliesslich sehen Sie rechts die Minderheit III mit dem Stellvertretermodell B. Damit der inhaltliche Unterschied der verschiedenen Modelle besser ersichtlich ist, liess ich auf einem Blatt eine Übersicht über die Modelle gemäss Fahne ausfertigen; dieses Blatt wurde Ihnen zugestellt.

Die Kommissionsmehrheit beantragt Ihnen, dem Stellvertretermodell zuzustimmen.

Die Eckpunkte des Stellvertretermodells sind folgende:

1. Der Grundsatz und die Anzahl der Stellvertreter: Jedes Mitglied des Bundesrates hat einen Stellvertreter oder eine Stellvertreterin. Pro Departement wird je eine Stellvertreterin bzw. ein Stellvertreter den Departementschef ersetzen.

2. Status des Stellvertreters: Die Stellvertreter sind Regierungsmitglieder mit politischem Status. In dieser Funktion [PAGE 12] vertreten sie den Departementschef im gesamten Departement, nehmen aber auch die Vertretung der Bundesratsmitglieder in den Bundesratssitzungen wahr, wenn diese abwesend sind. So würde es in Artikel 24g des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes heissen, dass sie in allen Angelegenheiten des Departementes den Departementschef vertreten können.

3. Die Funktion: Neben ihrer Vertretungsfunktion zugunsten der Departementsvorsteherin oder des Departementsvorstehers können die Stellvertreter im gesamten Bereich des Departementes zum Einsatz kommen. Ihnen können längerfristige Aufgaben übertragen werden. Ihr Einsatz kann aber auch in Absprache mit dem Departementsvorsteher ad hoc und für kurze Zeit erfolgen; sie können flächendeckende Funktionen erfüllen oder punktuelle Einsätze tätigen. Zudem kann der Bundesrat einem Stellvertreter zusätzliche bestimmte Regierungsaufgaben zuweisen. Er wird dann für klar definierte, eigene Verantwortungsbereiche zuständig sein.

4. Wie ist das Verhältnis zum Departementsvorsteher und zum Bundesrat? Die Stellvertreter stehen in einem persönlichen Vertrauensverhältnis zum Departementsvorsteher und auch zum Gesamtbundesrat. Deshalb werden sie auf Antrag des Departementsvorstehers vom Bundesrat gewählt; der Bundesrat kann sie auf Antrag der Departementsvorsteherin oder des Departementsvorstehers auch abberufen. Ihre Amtstätigkeit endet, wenn der Departementsvorsteher aus der Regierung ausscheidet.

5. Wie ist das Verhältnis zum Parlament? Die Stellvertreter können den Bundesrat im Parlament vertreten. Ihre Wahl, die durch den Bundesrat erfolgt, ist durch das Parlament einzeln zu bestätigen, was ihnen auch eine demokratische Legitimation gibt.

Wo liegen nun nach der Auffassung der Mehrheit der Kommission die Vorzüge dieses Modells der Bundesratsstellvertreter vor allem gegenüber dem Antrag des Bundesrates? Einmal zur Frage der Bezeichnung und zur Klärung der Funktion: Die vier von uns angehörten Experten - wie erwähnt zwei Rechtswissenschafter und zwei Politologen - bestätigten eindeutig das Gefühl eines Grossteils unserer Kommission, wonach die Bezeichnung "Delegierte Minister" weder ein klarer noch ein verständlicher Begriff und auch nicht gut zu erklären ist. Der eine Experte erklärte, der Begriff "Delegierter Minister" scheine ihm keine glückliche Wahl zu sein: Erstens handle es sich um eine etwas holprige Übersetzung des französischen Begriffes "ministre délégué"; zweitens gebe es in der Schweiz keine Minister, weshalb es nicht einsichtig sei, dass es dann Delegierte Minister geben könne. Als beste Alternative nannte er z. B. "Stellvertretender Bundesrat". Ein anderer Experte sagte Folgendes: Wenn das Stimmvolk davon überzeugt werden solle, dass die Regierung eine neue Struktur brauche, dann müsse dabei an etwas bereits Bekanntes angeknüpft werden. Auch müsse dem neuen Element eine verständliche Bezeichnung gegeben werden. Die Bezeichnung "Delegierter Minister" erfülle dieses Kriterium nicht: Es werde den Stimmbürgern nicht klar sein, was sie sich unter einem solchen "Delegierten Minister" vorzustellen hätten. Wenn die Zahl der Bundesräte nicht verändert werde, sollten nicht Delegierte Minister, sondern Stellvertreter der Bundesräte ernannt werden. Es sei wichtig, dem Gegenstand der Reform den richtigen Namen zu geben, und dies sei "Stellvertreter des Bundesrates". Darunter könne sich jeder etwas vorstellen.

Aber auch die Klärung der Funktion ist unseres Erachtens sehr wichtig. Mit den Experten fällt es uns schwer, die Rollenaufteilung zwischen Bundesrat und Delegierten Ministern sowie die Abgrenzung zu verstehen. So wies ein Experte darauf hin, ein Grund für das seinerzeitige Scheitern der Staatssekretärenvorlage habe darin gelegen, dass nicht klar war, was diese Staatssekretäre eigentlich gewesen wären. Ähnlich verhalte es sich mit den Delegierten Ministern. Diesem Problem könne begegnet werden, indem die Funktion der Stellvertretung in den Vordergrund gestellt würde. Eine solche Stellvertretungsfunktion sei einfach und liege nahe: Heute würden sich die Bundesräte gegenseitig vertreten, obwohl sie überlastet seien, und dies könne doch nicht funktionieren.

Im Übrigen ist beim Modell der Bundesratsstellvertreter auf folgende Punkte hinzuweisen:

Einmal die Flexibilität: Abgesehen von der bereits durch die Definition vorgegebene Stellvertretungsfunktion im Bundesrat bleibt die Aufgabenzuweisung an die oder den Stellvertreter ganz dem Departementsvorsteher überlassen. Mit dem Stellvertreter als rechter Hand hat der Departementschef eine Vertrauensperson, um rasch neue Schwerpunkte zu setzen und auf zeitliche und materielle Dringlichkeiten zu reagieren, Führungskrisen zu meistern, zusätzliche Führungskapazität zu mobilisieren, sich von bestimmten Dossiers oder Aufgaben zu entlasten, Aufsichtsfunktionen wahrzunehmen, die departementsinterne Koordination sicherzustellen, die eigenen Vorstellungen gegenüber der Verwaltung durchzusetzen, die Vertretung der Departementsspitze im In- und Ausland sicherzustellen und die Kommunikation gegen aussen zu intensivieren.

Ein weiterer Punkt: Wir haben eine vertraute Führungsstruktur. Mit dem Stellvertretungsmodell werden sich die Führungsstrukturen gegenüber heute nicht stark verändern. Die sieben Bundesratsmitglieder, fallweise vertreten durch ihre Stellvertreter, bilden die Regierung.

Dann die Einfachheit in der Umsetzung: Das Stellvertretermodell lässt sich verhältnismässig einfach umsetzen. Die Aufgabenzuweisung im Departement berührt die Regierung nicht, sondern ist eine Frage der Verwaltungsorganisation. Die Vertretungsfunktion der Stellvertreter auf Regierungsebene ist relativ klar umrissen und beschränkt: Die Stellvertreter treten auf der Regierungsebene weniger als eigenständige Regierungsmitglieder auf denn als Platzhalter ihres Departementschefs. So nehmen sie auch ihr Stimmrecht nur vertretungsweise wahr. Insofern braucht es relativ wenige Anpassungen auf Verfassungs-, Gesetzes- oder Verordnungsstufe. Dies zum Modell der Bundesratsstellvertreter.

Die übrigen Modelle werden Ihnen von den einzelnen Minderheitssprechern vorgestellt, doch der Übersicht halber kurz einige Eckpunkte der einzelnen Modelle:

Das Neunermodell, Minderheit I (Brunner Christiane): Der Bundesrat wird von 7 auf 9 Mitglieder erweitert. Die Stellung der zusätzlichen Mitglieder entspricht derjenigen der heutigen Bundesratsmitglieder. Sie führen ein Fachdepartement, und sie werden von der Bundesversammlung gewählt.

Das "Delegierte Minister"-Modell, Minderheit II (Cornu): Pro Departement kann eine Delegierte Ministerin oder ein Delegierter Minister eingesetzt werden. Die Delegierten Minister sind Regierungsmitglieder und tragen politische Verantwortung für die ihnen vom Bundesrat übertragenen Aufgabenbereiche. Die Delegierten Minister nehmen mit beratender Stimme an der Sitzung des Bundesrates teil. Sie haben kein Stimmrecht im Kollegium; sie können aber die Bundesratsmitglieder in den Kommissionen, in den Räten, in den Kantonen und im Ausland vertreten. Wahl durch Bundesrat und Einzelbestätigung durch die Bundesversammlung.

Das Stellvertretungsmodell B, Minderheit III (Reimann): Beschränkung auf eine reine Stellvertretungsmöglichkeit für die Bundesratsmitglieder im Kollegium, in den Kommissionen, im Parlament und im Ausland. Keine Übertragung weiterer Regierungsaufgaben durch den Bundesrat. Die Stellvertretung wird von Verwaltungsfunktionären nebenamtlich wahrgenommen; es werden angeblich keine neuen Stellen geschaffen. Die Stellvertreter haben bei Abwesenheit der betreffenden Bundesratsmitglieder ein volles Stimmrecht im Kollegium. Die Stellvertreter werden vom Bundesrat gewählt und von der Bundesversammlung einzeln bestätigt.

Dies die einzelnen Modelle.

Kurz noch einige Bemerkungen zur Stellung und Stärkung des Bundespräsidiums: In diesem Punkt ist sich die Kommission einig. Wir betrachten die Stärkung des Bundespräsidiums als einen unverzichtbaren Bestandteil einer echten Staatsleitungs- bzw. Regierungsreform. Ohne institutionelle Verstärkung und verfassungsrechtliche Verankerung der Präsidialfunktionen und der Stellung des Bundespräsidenten oder der Bundespräsidentin würde dieser Reform klar ein [PAGE 13] Kernelement fehlen. Ein Ausdruck der stärkeren Stellung ist auch die Wahl auf zwei Jahre. Mit einem knappen Mehr beschloss unsere Kommission, die Möglichkeit einer einmaligen Wiederwahl unmittelbar nach der laufenden Amtsdauer nicht auszuschliessen.

Klar ist aber für die Kommission: Wir wollen in der Schweiz nicht das Königtum einführen. Mit dieser Stärkung des Bundespräsidiums wollen wir keine politischen Fürsten erküren.

Zur Unterstützung des Bundespräsidenten - er behält sein Fachdepartement - wird ein eigener Präsidialdienst eingerichtet. Wir werden in der Detailberatung näher darauf eingehen.

Abschliessend möchte ich dem Bundesamt für Justiz für die kooperative, konstruktive Mitarbeit im Rahmen unserer Kommissionsarbeit bestens danken.

Im Auftrag der einstimmigen Kommission bitte ich Sie, auf die Vorlage einzutreten, und namens der Kommissionsmehrheit empfehle ich Ihnen, dem Modell der Bundesratsstellvertreter zuzustimmen.