Burkhalter Didier · Bundesrat · 2013-03-06

Wortprotokoll

Je vous remercie de l'accueil que vous faites à ce rapport et de la manière constructive et sérieuse dont le travail s'est effectué en commission, également en ce qui concerne le rapport de la conseillère aux Etats Keller-Sutter. L'année 2012 et le début de la législature ont été l'occasion de redéfinir les axes stratégiques de la politique extérieure, pour la durée de la législature et probablement au-delà, parce que ces axes stratégiques sont souvent des éléments qui vont durer, à mon avis, pour une dizaine d'année et qui donneront le maximum de résultats sur le long terme.

Les quatre axes stratégiques ont été rappelés:

1. L'intensification forte des relations avec les pays voisins. Il y a là en effet un "upgrade" - si vous me passez cet anglicisme - dans les relations avec les pays voisins, y compris, comme l'a dit le rapporteur, avec le Royaume-Uni. Ce n'est peut-être pas "exotique", mais c'est, il est vrai, "géographiquement un peu libre", ce pour quoi il y a toutefois des justifications très fortes.

2. Le développement aussi serein que possible des relations avec l'Union européenne, dans le but de favoriser la prospérité et la sécurité du pays, donc de rénover et de confirmer la voie bilatérale.

3. La sécurité et la stabilité en Europe, au bord de l'Europe - si je puis le dire ainsi - et dans les régions fragiles du monde. Dans les prochaines années, nous souhaitons vraiment insister sur la sécurité internationale comme étant l'une des priorités de la Suisse, dans laquelle elle joue un rôle spécifique qui peut lui permettre de se profiler positivement pour elle-même et pour les autres.

4. Nous voulons confirmer les partenariats stratégiques et les éléments de multilatéralisme, notamment la Genève internationale ou, comme j'aime mieux le dire et je constate que l'expression commence à s'imposer, la Suisse internationale par Genève.

Cela étant, tout cela se déroule dans un contexte qui est le contexte international, que je résumerai en trois points: une Europe en crise, une Asie en croissance et un monde multipolaire. L'Europe est en crise et on en parle souvent: crise économique, financière, crise de la dette. Fondamentalement, c'est une crise de perspectives, notamment pour les jeunes qui ne trouvent pas de travail. En Suisse on parle beaucoup des problèmes que peut soulever l'immigration, mais notre pays a la chance d'être un pays attirant à l'heure actuelle, qui donne la possibilité à sa jeunesse - et même à une partie de la jeunesse d'autres pays - d'avoir des perspectives.

La réaction de l'Europe en crise est double et assez contradictoire: il y a des mouvements très centralisateurs quant à la nouvelle manière d'évoluer dans l'Union européenne en particulier, mais en même temps il y a une sorte de raisonnement à géométrie variable, bien sûr au Royaume-Uni mais aussi au sein de l'Espace économique européen, et dans le cadre de l'arrimage, un jour, de toute la zone des Balkans à l'Union européenne. Autour de l'Union européenne, d'autres réflexions touchant l'Ukraine et la Turquie vont à l'encontre de la centralisation ressentie au sein même du noyau de l'Union européenne.

Le deuxième élément est l'Asie en croissance multidimensionnelle: géostratégique, démographique, économique, militaire - on l'a encore vu récemment -, avec des défis énormes qui touchent essentiellement à l'environnement et à la sécurité, notamment à la question de l'eau sur laquelle la Suisse souhaite se profiler ces prochaines années avec un certain nombre de services et de médiations en vue de trouver des solutions.

La multipolarité est en croissance, avec la remise en cause du leadership des Etats-Unis - les péripéties budgétaires de ces derniers jours vont dans le même sens. En revanche, dans ses premières déclarations, le nouveau secrétaire d'Etat John Kerry tient un langage différent et tient à maintenir le rôle et les responsabilités des Etats-Unis dans le cadre [PAGE 53] d'un monde certes multipolaire, mais ayant encore un leader.

Il reste passablement d'interrogations sur les nouveaux équilibres du monde, sur sa stabilité - ou son instabilité -, et il y a des tendances inquiétantes à remettre en cause assez systématiquement l'Etat de droit, pour remplacer le droit par la force, ou en tout cas par l'extraterritorialité du droit.

J'en viens rapidement aux axes stratégiques: le premier est l'intensification forte des relations avec les Etats voisins. Les Etats voisins, comme l'a rappelé votre rapporteure, c'est toute une histoire! Un proverbe chinois dit que choisir ses voisins est plus important que choisir sa maison. Les Etats et les peuples ne peuvent évidemment pas choisir leurs voisins, ou en tout cas plutôt difficilement, mais, dans le cas présent, si on devait choisir, je crois que l'on devrait choisir nos voisins actuels. Il y a deux raisons à cela: ils sont très importants pour la Suisse - on peut aussi y voir une touche d'amitié - et pour l'évolution de l'Europe et du monde. Ils sont importants pour la Suisse pour tous les éléments transfrontaliers ainsi que dans les échanges économiques - cela a été rappelé -, pratiquement un milliard de francs par jour ouvrable touche l'Union européenne mais en particulier les trois grands voisins. Ils sont importants dans le cadre des relations avec l'Europe et le monde, car nos trois voisins principaux - la France, l'Allemagne et l'Italie - sont membres du G-20, du G-8, de l'OTAN et sont d'importants décideurs au sein de l'Union européenne. L'un d'eux est membre permanent du Conseil de sécurité et a d'ailleurs relayé l'initiative suisse sur la lutte contre l'impunité en Syrie, de même que notre voisin non géographique, le Royaume-Uni, qui a aussi joué un rôle important dans ce dossier et est aussi membre permanent du Conseil de sécurité.

Il s'agit en effet, comme l'a rappelé Madame Keller-Sutter, d'intensifier les contacts, ce qui a déjà largement été fait. Avec chacun de ces voisins, nous avons eu à peu près quatre contacts avec les ministres des affaires étrangères en une année, ainsi que des contacts avec les ministres des affaires européennes. Cette diplomatie de contact ne sert pas uniquement à avoir des contacts, mais réellement à mieux expliquer la situation et les enjeux de la Suisse dans ce monde et sur ce continent. Ces relations sont particulièrement importantes parce que la Suisse n'est pas toujours très bien comprise et qu'il faut donc s'investir passablement dans ces relations.

Parmi les thèmes difficiles, vous avez évoqué la fiscalité, les accords qui ont été signés, ceux qui ont été signés mais pas ratifiés - ou plutôt celui qui a été signé mais pas ratifié, avec l'Allemagne. Vous avez parlé également de l'appréciation qui peut être différente de la relation avec ses voisins. Ce que l'on peut dire maintenant pour regarder les choses avec autant d'objectivité que possible, c'est qu'avec la France le climat a été variable. C'est un climat double parce qu'il est excellent lors des discussions et des relations directes - avant elles étaient véritablement au point mort. Nous avons eu la possibilité d'intensifier ces relations et ces discussions avec la France, mais, en même temps, il y a eu des à-coups, des décisions assez brutales, notamment dans les dossiers fiscaux, qui sont en contradiction apparente avec ses intentions, qui s'expliquent selon nous par la pression actuelle sur le gouvernement français et pas par une volonté de rendre la relation plus mauvaise.

Avec l'Italie, le travail a bien avancé. Il a été mis sur le métier en 2012 de manière efficace, notamment pour le dossier fiscal. Mais là aussi, le contexte de travail qui s'était amélioré soulève un point d'interrogation important. Nous voulons certes aussi une dynamique, Madame Keller-Sutter, mais nous ne savons pas encore comment elle se présentera. A l'heure actuelle, la situation reste très difficile à déchiffrer en raison des élections et, dans la situation actuelle, on ne peut pas s'exprimer sur ce que sera la dynamique de l'Italie pour ces prochains mois ou ces prochaines années.

Toujours est-il qu'avec l'Italie, nous avons essayé d'inscrire la relation dans une perspective, malgré les changements, notamment avec la société civile, parce qu'il nous paraît très important de rapprocher les sociétés civiles suisse et italienne. Nous avons créé une réunion annuelle qui mêle les sociétés civiles. Elle a eu lieu à Rome, au début de cette année, et sera à Berne l'année prochaine. Elle a la perspective d'accompagner en 2015 l'Exposition universelle de Milan et, en 2016, l'ouverture du Gothard.

Il y a donc toute une série de projets et d'éléments qui doivent nous rapprocher de nos voisins. C'est un point très important. Si bien sûr on parle essentiellement des thèmes difficiles, il faut aussi voir tous les points communs sur la base desquels nous pouvons développer la relation. Nous avons par exemple lancé un appel conjoint sur la question de la peine de mort avec nos voisins. J'en profite pour répondre à Madame Maury Pasquier au sujet des Etats-Unis, pour dire que la question de la peine de mort est très souvent abordée dans les relations avec les pays que nous rencontrons. La question est aussi à aborder avec les Etats-Unis, bien qu'il s'agisse ici d'une problématique interne aux Etats américains. Ces derniers temps, vous avez vu d'ailleurs que des évolutions plutôt positives sont à signaler dans ce sens-là.

Nous avons aussi commencé une coopération étroite avec la France et l'Allemagne dans un groupe commun pour les Objectifs du Millénaire pour le développement après 2015. Il est intéressant que nous nous retrouvions cette fois-ci dans un groupe non pas avec les pays dits "like-minded", mais avec nos voisins, qui n'ont pas forcément les mêmes points de vue, pour travailler ensemble à la formulation d'objectifs pour le développement pour l'après-2015. Nous avons aussi travaillé étroitement avec la France, l'Allemagne, l'Italie et l'Autriche en matière de politique européenne.

J'aimerais faire le lien directement avec l'Union européenne pour rappeler que ce voisin nous est aussi imposé, mais que nous le voyons aussi comme une chance. C'est clairement une chance dans la perspective d'une paix continentale et c'est clairement une chance et un intérêt réciproque en matière économique, puisqu'il faut rappeler systématiquement ce fait mal connu: la Suisse fait montre pour l'Union européenne d'une situation très positive, avec une balance commerciale annuelle penchant clairement en faveur de l'Union européenne, pour environ 40 milliards de francs par année.

On peut dire que, de ce point de vue et de manière générale, la Suisse est placée à un niveau qui est tout à fait comparable par exemple à celui de la Chine en ce qui concerne les échanges économiques avec l'Union européenne. En termes de stabilité, ils sont même vraisemblablement en première place; cette stabilité, qui manque le plus au continent européen actuellement, peut être apportée partiellement par la Suisse. Il y a donc un intérêt à confirmer cette stabilité en clarifiant la situation des relations entre la Suisse et l'Union européenne; c'est un intérêt mutuel: un intérêt pour la Suisse et un intérêt pour l'Union européenne. Nous visons clairement la rénovation de la voie bilatérale. Sur cette voie, il y a des obstacles, notamment les questions institutionnelles.

Je rappelle brièvement les étapes récentes. Il y a une année, quasiment jour pour jour, les discussions au niveau présidentiel aboutissaient à une position de l'Union européenne pouvant être décrite comme fermée à une voie bilatérale et une position du Conseil fédéral voulant maintenir la voie bilatérale avec une approche globale et coordonnée, en proposant également des solutions pour les questions institutionnelles.

Nous avons annoncé les propositions liées aux différents aspects qui touchent à la question institutionnelle pour les accords liés au marché unique, et nous les avons déposées comme prévu en juin 2012. Tout le deuxième semestre a été consacré à un ballet diplomatique; j'y reviendrai. Les conclusions de la fin de l'année ont montré qu'il y avait beaucoup de positions critiques, mais qu'il y avait, sur l'essentiel, une reconnaissance du fait que l'Union européenne "est ouverte à l'approfondissement des relations bilatérales avec la Suisse, y compris dans les domaines du marché intérieur", moyennant une rénovation de cette voie bilatérale. On peut donc continuer cette relation. Et c'est sur cette base qu'on a développé un dialogue exploratoire. Il se tient depuis janvier; [PAGE 54] il est dur mais constructif - et cela, c'est important. Ce changement a été obtenu par un engagement diplomatique très intense et aussi par l'engagement de nos voisins, en particulier la France et l'Allemagne vers la fin de l'année passée.

Concernant les perspectives: le dialogue exploratoire se poursuit ce mois, le 20 mars pour être précis, à Berne. L'objectif est de définir pour le futur des options pour l'institutionnel entre la Suisse et l'Union européenne. Puis ces options, pour autant qu'on ait pu les définir suffisamment clairement dans le groupe technique, passeront au niveau politique - pour la Suisse, au Conseil fédéral. Ce dernier devra faire une appréciation du prix à payer en matière institutionnelle par rapport à l'enjeu du marché unique et, s'il estime que l'on peut donner le feu vert, il y aura alors une discussion sur une extension du mandat relatif aux questions institutionnelles avec les consultations notamment des commissions du Parlement. Du côté de l'Union européenne, on demandera au Conseil de l'Union européenne de bien vouloir définir un mandat pour négocier avec la Suisse. Je le précise très clairement: si l'on veut un mandat de l'Union européenne, il faut convaincre les 27 Etats membres, d'où l'importance de cette diplomatie auprès des Etats membres d'une part, et de concevoir l'ensemble des dossiers qui arrivent au même moment d'une manière coordonnée et aussi cohérente que possible d'autre part. S'il faut une cohérence avec la question économique - comme vous l'avez dit tout à l'heure -, il faut aussi une cohérence avec les partenaires et notamment avec l'Union européenne.

L'année 2013 montre à quel point les choses bougent. On a parfois l'impression que la situation est bloquée avec l'Union européenne parce que l'on parle essentiellement d'une chose et pas de l'ensemble. En fait, énormément de dossiers avec l'Union européenne bougent cette année. Nous voulons achever les négociations sur les accords concernant la participation suisse à l'agence européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d'information à grande échelle, ainsi que celles sur Galileo, la navigation par satellite et le système européen d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre. Nous voulons ouvrir les négociations sur des domaines très importants qui touchent à la recherche et à la formation, Euratom, Horizon 2020 qui est en fait le huitième programme-cadre pour la recherche et l'innovation, Erasmus, et la nouvelle réglementation sur la sécurité des produits chimiques REACH, où il n'y a pour le moment pas encore de mandat du côté de l'Union européenne. Parallèlement aux discussions institutionnelles, nous voulons avancer sur les éléments de fond qui sont encore ouverts et non résolus pour l'accord relatif à l'électricité. Il faut réussir les deux choses: l'institutionnel et les éléments de fond encore ouverts ces prochains mois.

Nous voulons aussi progresser dans tous les dossiers liés à la libre circulation des personnes. Il y a la question de la Croatie, avec le mandat de négociation sur l'extension à la Croatie, qui est à adopter, qui a passé la consultation et qui sera approuvé formellement par le Conseil fédéral après la consultation. Il y aura ensuite la négociation, puis, après le passage au Parlement, éventuellement un référendum qui nous amènera vraisemblablement au milieu de l'année 2014. Nous préparons parallèlement également la contribution à l'élargissement concernant seulement la Croatie.

La contribution à l'élargissement en termes de renouvellement pour l'ensemble de l'Union européenne est un dossier qui est également évoqué ces derniers temps. Le Conseil fédéral est prêt à envisager un renouvellement de cette contribution, mais dans le cadre d'un examen global de l'évolution du dossier européen: il faut qu'il y ait des progrès sur les éléments stratégiques du dossier européen pour que nous puissions évoluer également sur la question d'un renouvellement de la contribution à l'élargissement.

Puis il y a la clause de sauvegarde, que vous avez évoquée au nom de la commission, Madame Keller-Sutter, et qui doit en effet faire l'objet d'une décision du Conseil fédéral en avril prochain. C'est un dossier qui doit faire l'objet d'une appréciation globale qui prenne en considération les effets, jusqu'à présent, de ladite clause, ses conséquences éventuelles, également, en termes de politique intérieure, et notamment sur le planning des différentes échéances de votations, nombreuses en 2014, avec le référendum, éventuel, sur l'extension à la Croatie et l'initiative contre l'immigration de masse. En termes de politique extérieure, ce sont évidemment les relations avec l'Union européenne qui doivent être prises en considération et en particulier la possibilité d'avoir un mandat sur les questions d'ordre institutionnel, mandat qui, je le répète, implique l'acceptation auprès des 27 Etats membres parallèlement.

Le troisième axe - je vous en avais parlé brièvement - est celui où l'on a pu poser de nombreux jalons importants durant l'année 2012: c'est l'axe de la sécurité et de la stabilité en Europe, en marge de l'Europe et dans les régions fragiles. J'aimerais en effet évoquer le fait que nous aurons en 2014 la présidence de l'OSCE, l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe; non pas conjointement avec la Serbie, mais la présidence de la Suisse a été présentée pour 2014 et en même temps celle de la Serbie pour 2015. C'était une opération nécessaire pour permettre à la Serbie d'obtenir cette présidence - ce qui a été fait et qui nous permet donc d'une part de travailler dans le cadre de la sécurité en général et d'autre part de nous positionner de manière positive pour la coopération régionale dans les Balkans. Cela est dans l'intérêt de la Suisse et également de l'Europe.

Le crédit-cadre pour la coopération internationale 2013-2016 a été nettement adopté l'année passée. C'est également pour moi l'occasion de rappeler que, dans ce cadre, vous avez fixé les nouvelles priorités et les priorités renforcées de la coopération internationale, notamment l'engagement envers les Etats fragiles, qui implique des projets avec plus de risques, la coopération avec le secteur privé qui est intensifiée et la question de l'intégration qui a été abordée par Madame Maury Pasquier que je remercie. En effet, cette intégration des différentes forces de la Suisse et l'intervention dans la coopération internationale, par exemple au Myanmar - c'est un projet pilote, mais nous avons aussi déjà commencé en partie à travailler de la même manière ailleurs -, nous permettent en effet d'augmenter à la fois la cohérence, mais aussi l'efficacité et la visibilité de l'intervention de la Suisse dans ces différents pays.

Il y a une série d'autres jalons importants en termes de sécurité. J'évoquerai notamment l'action cohérente - je crois qu'on peut le dire là aussi - de la Suisse dans le difficile, douloureux et terrible dossier de la Syrie. Cette action touche l'humanitaire, la politique, avec en particulier l'accueil à Genève du groupe d'action, mais aussi toute la question de la lutte contre l'impunité avec l'initiative internationale, largement soutenue maintenant, qui veut référer le cas de la Syrie à la Cour pénale internationale.

J'aimerais aussi évoquer l'action de la Suisse dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, en particulier dans le cadre du Global Counterterrorism Forum, pour dire que nous nous engageons clairement pour la ligne de non-paiement de rançon et en même temps de collaboration internationale renforcée pour essayer de sauver et ramener à bon port les otages. Encore récemment, nous avions cinq otages: quatre de ces personnes ont été libérées, dont trois l'année passée. Deux jeunes étaient dans la région située entre le Pakistan et l'Afghanistan. Leur libération a été due à leur courage, mais aussi à la chance, il faut bien le dire, et puis au fait que l'on a pu maintenir cette chance en vie pendant une longue période, grâce à toute une série de péripéties sur lesquelles je ne reviens pas ici. J'évoque très rapidement la libération de la Suissesse au Mali dans le courant de l'année dernière: il est intéressant de voir que la position de la Suisse, dans le cadre de la coopération au développement de longue date et surtout de la médiation, donc de la sécurité humaine au sens large, a clairement joué un rôle évident dans la libération rapide de cette personne. Récemment, il y a eu la libération au Yémen d'une jeune Suissesse: il a fallu là beaucoup de patience, de travail bien sûr, des contacts et de la discrétion. [PAGE 55]

Il nous reste actuellement une seule personne - j'espère que ce nombre ne va pas augmenter - prise en otage, au sud des Philippines. Dans ce cas-là aussi, il faut de la patience et beaucoup de discrétion pour essayer de trouver une solution à une situation particulièrement délicate.

Nous allons développer tous ces éléments dans notre travail de cette année.

J'aimerais en particulier souligner l'importance que nous accordons à la restitution des avoirs illicites, au développement de tout ce qui concerne la stratégie "Eau", en particulier la question "Eau et Sécurité" et, de manière générale, de tout ce qui tourne autour des initiatives que nous avions lancées sous le nom de "Blue Peace". Nous voulons intensifier l'initiative relative au droit international humanitaire de façon à trouver sur le plan international le moyen de faire véritablement appliquer le droit international humanitaire, comme nous avons réussi à le faire par le passé, concernant des éléments permettant de mieux appliquer les droits de l'homme.

Je voudrais faire une remarque à propos du quatrième axe, qui est celui de la confirmation des partenariats stratégiques et des thématiques mondiales. J'attire votre attention sur l'importance du réseau extérieur de la Suisse. Dans un monde multipolaire, on ne peut pas développer partout et en même temps stagner en termes de ressources pour alimenter le réseau. Nous devrons être attentifs à mettre en adéquation la volonté de développer le réseau et de s'activer à tous les niveaux sur le plan international et la volonté manifestée ces dernières années non seulement de faire stagner les ressources, mais encore parfois même de les réduire, en particulier dans le cadre du programme d'abandon de tâches.

En 2012, on voit qu'il y a eu une extension des contacts institutionnels dans le secteur financier avec l'Australie, le Brésil, l'Inde. Nous avons adhéré au Dialogue Europe-Asie, consolidé les relations avec le Conseil de coopération des Etats arabes du Golfe, approfondi les contacts avec l'Afrique du Sud. Nous avons également obtenu l'invitation de la Suisse aux réunions du G-20, qui se confirme encore plus maintenant avec l'invitation du président de la Confédération au sommet du G-20 en septembre prochain.

Sur le plan multilatéral, nous avons pu développer toute une série d'éléments, dont ceux liés au dixième anniversaire de l'entrée de la Suisse à l'ONU. Cela nous a permis de mettre en évidence plusieurs éléments liés à la place de la Suisse sur le plan international et notamment celle de Genève. Nous allons continuer également nos efforts pour parvenir à réformer le Conseil de sécurité des Nations Unies.

Vous avez évoqué les contacts avec les Etats-Unis et la Chine. Avec les Etats-Unis en particulier, des contacts ont déjà été pris avec le nouveau secrétaire d'Etat. Nous souhaitons en effet intensifier cette relation, notamment dans les différents dossiers que vous avez évoqués. L'accord de libre-échange est un élément très important. La discussion qui a lieu actuellement entre les Etats-Unis et l'Union européenne, pour ne prendre que cet exemple, est importante.

Quant aux nouvelles autorités chinoises, elles se mettent actuellement en place. Ces derniers temps, nous avons préparé le terrain avec des contacts intensifs auprès des autorités chinoises pour préparer la suite et les échanges qui auront lieu tout au long de cette année avec les nouvelles autorités.

J'aimerais encore évoquer le fait que nous allons poursuivre nos efforts en matière de diplomatie scientifique. Cette année, nous avons déjà une très bonne nouvelle puisque l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne a obtenu le leadership du projet Human Brain qui est très important pour les prochaines années, que ce soit en termes de recherche ou d'applications dans le domaine de la santé en particulier.

Pour terminer, je rappelle notre tâche centrale en matière de prestations en faveur des Suisses de l'étranger et des Suisses à l'étranger. L'année passée, nous avons traité à peu près le même nombre de cas de protection consulaire qu'en 2011 - cela reste donc à un niveau très élevé -, pour être exact 985 cas. La stratégie du guichet unique a été développée, en particulier avec la "helpline" du département qui fonctionne maintenant 24 heures sur 24. En 2012, 30 000 compatriotes ont eu besoin d'informations ou de soutien par le biais de cette "helpline". La nouvelle plate-forme Internet Itineris permet aux gens qui sont à l'étranger, ou qui vont y aller, de s'inscrire et d'obtenir des informations en cas de nécessité, de risques ou autres. Par exemple, récemment, un avertissement a été lancé aux personnes inscrites sur Itineris lié aux voyages dans la région où des ressortissants français ont été enlevés, à savoir au Cameroun.

Voilà pour cette présentation du rapport 2012 et des perspectives 2013.

Je vous remercie encore une fois de l'accueil que vous avez réservé à ce rapport et de votre soutien à cette politique.