Berset Alain · Bundesrat · 2012-03-05

Wortprotokoll

J'aimerais vous dire tout d'abord, avant de répondre aux questions posées, que je me réjouis de pouvoir travailler avec vous ces prochaines années. (Applaudissements) J'espère qu'il y aura encore des applaudissements après les réponses aux questions. (Hilarité)

Douze questions concernant la situation de l'assureur-maladie EGK et l'annonce de hausses de primes pour le 1er mai prochain ont été posées. Je propose donc de répondre d'abord à des éléments de nature générale et de passer dans un deuxième temps plus précisément aux questions individuelles qui ont été posées.

Sur la base des primes favorables proposées à ses assurés pour l'année 2011, l'assureur-maladie EGK a connu une croissance d'environ 100 000 assurés de 2010 à 2011. Son effectif est ainsi passé à 241 000 assurés en 2011, ce qui représente 3 pour cent des assurés au total. Lors de la préparation de ses primes 2012, en juillet 2011, il était difficilement possible de se faire une idée exacte des coûts engendrés par cette nouvelle situation. Selon les chiffres qui étaient alors à disposition, il apparaissait que les réserves et les provisions de EGK étaient suffisantes et que les primes soumises à l'Office fédéral de la santé publique (OFSP) pour approbation pourraient couvrir les coûts. Comme il y avait quand même quelques doutes qui subsistaient quant aux chiffres fournis par EGK, l'OFSP a, d'une part, ordonné à EGK de lui fournir un "reporting" financier mensuel afin de pouvoir suivre l'évolution financière de l'assureur jusqu'à la fin de l'année et, d'autre part, n'a adopté les primes que pour une durée de six mois. Cette décision a été communiquée à EGK fin septembre 2011. De ce fait, EGK se voyait obligée de soumettre à nouveau des primes et au besoin de les adapter à sa situation financière. L'expérience dans cette matière démontre que les prestations que les assureurs-maladie doivent payer aux fournisseurs de soins sont beaucoup plus coûteuses durant la deuxième partie de l'année que durant la première, en raison des délais dans lesquels les fournisseurs de soins adressent leurs factures et du fait que [PAGE 155] durant la première partie de l'année, les assurés paient eux-mêmes une partie de ces factures à cause de leurs franchises. Ainsi, si EGK a commis une erreur d'appréciation de la structure du nouvel effectif d'assurés pour l'année 2011, ce n'est que dans la deuxième partie de l'année que celle-ci a été détectée, et ce n'est finalement qu'avec les comptes 2011, établis en 2012, que la détérioration de la situation financière de EGK a été avérée et a nécessité de la part de l'assureur une réaction immédiate par le biais d'une augmentation de ses primes afin de disposer des moyens financiers nécessaires, notamment pour la reconstitution de ses réserves. L'assureur-maladie EGK a dès lors soumis à approbation une hausse de ses primes, d'une part pour que les primes couvrent les coûts effectifs et d'autre part pour reconstituer les réserves minimales légales. C'est la raison pour laquelle la hausse des primes diffère selon les cantons; elle correspond à la compensation des déficits constatés dans les cantons concernés. Elle est supérieure dans les cantons dans lesquels les déficits ont été importants, c'est-à-dire là où les primes étaient nettement trop basses par rapport aux coûts. La hausse moyenne au niveau suisse s'élève à 11 pour cent pour une franchise de 300 francs. Cette hausse varie de 0 à 35 pour cent en moyenne cantonale, et les variations peuvent encore être plus importantes dans certains cas en fonction des modèles qui ont été choisis par les assurés. L'OFSP a constaté que l'assureur-maladie EGK avait pris des mesures organisationnelles en nommant un nouveau directeur et un nouveau chef des finances. Des mesures ont également été prises à l'OFSP, de manière à garantir à l'avenir un délai suffisant pour mener une consultation des cantons et leur transmettre une information avant la publication des nouvelles primes.

Le Conseil fédéral estime que des améliorations importantes sont nécessaires dans le système d'assurance-maladie sociale. Il a adopté le 15 février dernier le message concernant la loi fédérale sur la surveillance de l'assurance-maladie et il va analyser la situation dans le détail ces prochains mois et évaluer si des mesures concrètes complémentaires sont nécessaires concernant le système d'assurance-maladie sociale en vigueur.

Je réponds de manière plus détaillée aux différentes questions.

En ce qui concerne la question Fridez 12.5007, le Conseil fédéral, je viens de le dire, est conscient du fait que le système actuel connaît des problèmes. C'est la raison pour laquelle, le 15 février dernier, il a transmis au Parlement le projet de loi sur la surveillance de l'assurance-maladie. Ce projet contient toute une série de mesures nouvelles, auxquelles l'autorité de surveillance pourra recourir lorsque la situation financière de la caisse-maladie le justifie. Il s'agit notamment de pouvoir ordonner des augmentations de primes, la réalisation d'un plan de financement ou d'assainissement ou même de mandater un spécialiste indépendant pour mettre en oeuvre auprès d'une entreprise surveillée les mesures de surveillance qui ont été ordonnées. Ces mesures ne pourraient pas être appliquées aujourd'hui, même si elles étaient jugées nécessaires, car la base légale manque, ce qui sera corrigé avec la loi fédérale sur la surveillance de l'assurance-maladie. La situation financière effective d'un assureur pourra être connue de l'autorité de surveillance plus rapidement. Le fait que les réserves légales des assureurs soient dorénavant fixées en fonction des risques encourus permet à l'autorité de surveillance de mieux savoir quelle est la situation financière réelle d'un assureur. Par conséquent, cela permettrait notamment d'intervenir plus tôt pour mettre en oeuvre les mesures nécessaires. Un autre élément stabilisant le système d'assurance-maladie à moyen terme sera l'amélioration de la compensation des risques, en vigueur depuis cette année, ainsi que l'amélioration prévue dans le projet des réseaux de soins, qui concerne aussi la compensation des risques et qui sera soumis au vote populaire en été prochain. Monsieur Fridez, vous avez également posé la question de savoir s'il existe une solution au long cours. Je viens d'indiquer auparavant que le Conseil fédéral estime que la situation doit être analysée dans le détail et que, le cas échéant, il proposera des mesures durant les prochains mois.

Concernant la question Steiert 12.5020, le Conseil fédéral est effectivement d'avis que la procédure d'approbation des primes de l'assurance obligatoire des soins doit être améliorée. Je ne mentionnerai pas à nouveau la loi sur la surveillance de l'assurance-maladie, car je l'ai déjà fait à deux reprises. Je rappelle simplement que cette loi donne aussi à l'autorité de surveillance des moyens pour prendre des mesures de manière anticipée, lorsque c'est nécessaire, lorsqu'il est notamment prévisible que les exigences légales ne pourront pas être remplies dans un proche avenir. En cas de non-respect des exigences légales, des mesures peuvent déjà être prises, notamment lorsque les réserves d'un assureur sont inférieures aux minima légaux. Dans une telle situation, l'arrêt du Tribunal administratif fédéral du 8 décembre 2009, qui avait tranché le litige opposant Assura à l'OFSP, ne constitue pas un obstacle à une intervention de l'autorité de surveillance.

En ce qui concerne la question Rossini 12.5022, pour tous les assureurs, les primes sont calculées sur la base des résultats financiers de l'année précédente - 2010 dans le cas présent -, sur une estimation de la situation financière de l'année en cours, soit 2011, et sur les pronostics relatifs à l'année à venir, soit 2012. Sur la base des chiffres soumis à l'OFSP en juillet 2011, il pouvait être admis que les primes proposées seraient suffisantes pour couvrir les coûts. Au demeurant, l'OFSP tient à adopter des primes couvrant les coûts, mais en essayant de limiter autant que possible les hausses de primes non justifiées. Avec les augmentations qui ont été annoncées par la caisse-maladie EGK, l'assurance devrait pouvoir disposer des réserves minimales nécessaires à la fin de l'année 2012. Les assurés qui décideront de changer de caisse et qui ont actuellement choisi une franchise à option devront reprendre une assurance-maladie avec la même franchise à option. Toutefois, si des assurés ont déjà dû payer eux-mêmes des prestations du fait de la franchise ou de la quote-part, il en sera tenu compte par le nouvel assureur.

En ce qui concerne la question Parmelin 12.5029, lors de la procédure d'approbation des primes en été 2011, l'OFSP avait des doutes à propos de certains chiffres livrés par la caisse-maladie EGK et une incertitude régnait concernant le développement de l'effectif, mais on sait bien qu'il est difficile d'estimer les coûts engendrés par un nouvel effectif d'assurés six mois après l'arrivée des nouveaux assurés. Ces doutes ont donc poussé l'OFSP, l'année dernière, à exiger, d'une part, un suivi financier mensuel de l'assurance jusqu'à la fin de l'année 2011 et, d'autre part, à n'approuver les primes 2012 que pour une durée de six mois. En effet, la détérioration de la situation financière a pu être constatée sur la base des comptes 2011 qui ont été présentés à l'OFSP en 2012. En approuvant les primes pour une durée de six mois seulement, cela obligeait EGK à fournir une nouvelle appréciation dans un délai très court. Il est donc clair que si la situation financière d'EGK était demeurée stable, comme cela était imaginable six mois plus tôt, il n'y aurait pas eu d'augmentation de primes. Si, en revanche - comme l'OFSP le considérait comme imaginable et possible -, la situation se dégradait, EGK se voyait obligée de faire approuver de nouvelles primes correspondant à sa situation financière précaire.

Quant à la question Moret 12.5072, il a déjà été répondu aux points 1 à 3 dans le cadre des réponses aux questions Fridez, Rossini et Parmelin. Quant au point 4, dans la mesure où EGK n'a fait aucune demande de retrait d'autorisation de pratiquer partielle, le Département fédéral de l'intérieur ne pouvait pas exiger que EGK se retire d'un ou de plusieurs cantons. Il n'y a d'ailleurs pas de signal indiquant que cela soit le cas ou que ce retrait soit souhaité par EGK.

En ce qui concerne la question Humbel 12.5073, le Conseil fédéral rappelle que la loi en vigueur prévoit que la détermination des primes et la conduite financière relèvent des assureurs. D'ailleurs, ce sont les assureurs qui décident de soumettre de nouvelles primes; si l'autorité de surveillance les juge inadéquates, soit trop basses soit trop hautes, elle [PAGE 156] engage des discussions avec l'assureur afin de trouver une solution tenant compte de l'intérêt des assurés et de la situation financière de l'assureur. L'OFSP ne dispose pas actuellement d'autres moyens d'action que d'approuver ou de refuser les tarifs de prime que lui soumettent les assureurs, ou le cas échéant de ne les approuver que pour une durée limitée. Dès lors, faute de moyens législatifs suffisants à sa disposition, l'OFSP est actuellement très limité pour intervenir. La conséquence qui doit être tirée de ce cas exceptionnel, c'est qu'il est urgent de donner à l'autorité de surveillance les moyens appropriés d'intervenir le cas échéant. Le projet de loi déjà mentionné est un premier pas qui donnerait les moyens appropriés pour agir et le Conseil fédéral souhaite que ce projet puisse être traité et entrer en vigueur rapidement.

Concernant, la question Carobbio Guscetti 12.5030, l'augmentation des primes de la caisse-maladie EGK à partir du 1er mai 2012 touche, à des degrés divers, 21 cantons. Le niveau d'augmentations des primes dans un canton en particulier dépend de la perte qui a été faite dans celui-ci, à savoir de combien les coûts ont dépassé les primes. Il n'y a que dans les cantons d'Appenzell Rhodes-Intérieures, de Bâle-Ville, de Glaris, d'Obwald et d'Uri que les assurés de EGK ne subissent aucune augmentation. En moyenne cantonale, les augmentations de primes pour la franchise de 300 francs vont de 2 pour cent dans le canton de Berne à 35 pour cent dans le canton de Vaud. Les assurés touchés par cette augmentation de primes sont au nombre de 195 000, ce qui correspond à 2 pour cent des assurés en Suisse. A l'intérieur d'un canton, l'augmentation de la prime avec franchise ordinaire est plus ou moins identique par région de prime et la différence ne dépasse pas les 2 pour cent. A titre individuel, je l'ai déjà indiqué tout à l'heure, notamment pour les assurés qui ont choisi une forme particulière d'assurance, les augmentations de primes peuvent être supérieures aux moyennes cantonales mentionnées.

En ce qui concerne la question Carobbio Guscetti 12.5031, le droit distingue les délais légaux impératifs des délais d'ordre. Les premiers ne peuvent pas être modifiés, pas même par une autorité judiciaire ou administrative. Pour les seconds, les délais d'ordre, l'autorité peut accepter de les réduire dans certaines circonstances non décrites dans la loi. En ce qui concerne le délai de cinq mois évoqué dans la question, il s'agit d'un délai d'ordre, ce délai a un caractère d'organisation. La loi prescrit que les assureurs doivent soumettre leurs primes pour approbation cinq mois avant leur entrée en vigueur. Il faut laisser le temps à l'autorité d'examiner toutes les primes lors de l'approbation annuelle ordinaire et de conduire les nécessaires discussions avec certains assureurs; il faut trois mois pour ce faire, en tenant compte du fait qu'il y a, à ce jour, 68 assureurs reconnus. Les deux derniers mois du délai sont réservés aux assurés qui doivent être informés des nouvelles primes, qui ont un mois pour résilier et encore un mois pour trouver, le cas échéant, un nouvel assureur. Dans le cas de EGK, l'autorité de surveillance ne doit approuver les primes que d'un seul assureur dans des circonstances particulières qui ne peuvent pas souffrir de retard; elle a raccourci le délai de cinq mois du fait qu'il a fallu agir vite afin d'éviter plus tard une augmentation qui soit encore plus importante. Concernant la consultation et l'information des cantons, ne pas consulter, ni informer les cantons est une erreur. Dès que j'ai eu connaissance de cela, j'ai demandé que des mesures soient immédiatement prises pour qu'à l'avenir il soit possible dans tous les cas de consulter et d'informer correctement, avec un délai raisonnable, les cantons. Concernant le délai d'information destiné aux assurés, il est pleinement garanti: les assurés de EGK ont été informés des nouvelles primes avant la fin du mois de février, ils ont jusqu'à fin mars pour résilier leur contrat et jusqu'à fin avril pour contracter une nouvelle assurance.

Pour répondre à la question Carobbio Guscetti 12.5032, j'aimerais dire que d'une manière générale, l'évolution des coûts est à l'origine de l'évolution des primes. EGK a connu une forte croissance en 2011. Lors de la préparation de ses primes 2012, en été 2011, il était difficile de se faire une idée exacte des coûts engendrés par le quasi doublement de son effectif entre 2010 et 2011. Je ne crois pas qu'on puisse dire qu'EGK ait commis d'erreur quant à l'évolution des coûts de la santé, mais par contre elle a mal estimé les coûts engendrés par son nouvel effectif. A notre connaissance, aucun autre assureur ne se trouve dans la situation de EGK en termes d'évolution d'effectifs d'assurés. On constate que d'une manière générale, les assureurs avaient assez bien apprécié, en été 2010, l'évolution des coûts pour 2011 et les comptes 2011 des assureurs sont en général conformes aux attentes, ce qui signifie que les primes ont couvert les coûts et que les assureurs disposent aussi des réserves légales et des provisions nécessaires. Aucun autre assureur n'a manifesté à ce jour sa volonté d'augmenter ses primes en cours d'année. Il n'y a aucun élément qui permette de penser qu'un autre cas du type EGK serait actuellement ouvert.

Je réponds maintenant à la question Cassis 12.5062:

1. La LAMal ne fixe pas l'augmentation maximale que peuvent connaître les primes d'assurance-maladie, ni la durée pour laquelle une prime approuvée est valable. Je l'ai déjà indiqué, ce n'est qu'à la réception du bilan 2011, en janvier 2012, qu'il est apparu clairement qu'EGK rencontrait un problème nécessitant une intervention. C'est dans ce sens que l'assureur EGK a immédiatement réagi en soumettant de nouvelles primes pour approbation à l'OFSP. Dans ce sens, l'augmentation des primes est conforme à la loi, conforme à ce qui est attendu des assureurs en pareil cas. On peut dire aussi que dans le système actuel, elle est nécessaire pour respecter les prescriptions légales en matière de réserves.

2. Je crois avoir déjà répondu au chiffre 2 de la question Cassis. La hausse moyenne au niveau suisse s'élève à 11 pour cent pour une franchise de 300 francs. Cette augmentation touche, à des degrés divers, 21 cantons. Je précise encore un élément important: les primes pour enfants ne subissent nulle part d'augmentation.

3. Conformément à l'article 7 LAMal, en cas d'annonce d'une nouvelle prime, l'assuré a le droit de changer d'assureur. Dans le cas d'EGK, cette volonté doit être annoncée jusqu'à fin mars de cette année.

4./6. Le 31 décembre 2010, le taux de réserve de l'assureur EGK se situait juste en dessous du seuil légal de 15 pour cent. En raison de la forte croissance de son effectif, EGK est passée en 2011 dans la catégorie des assureurs qui devaient disposer d'un taux de réserve moins important, soit 10 pour cent. Pour les raisons déjà mentionnées, EGK ayant mal estimé les coûts engendrés par son nouvel effectif, les primes ont été fixées à un niveau trop bas, et on a constaté à la fin décembre 2011, avec les comptes 2011/2012, que le taux de réserve se situait nettement en dessous du minimum légal. En principe, avec l'augmentation de primes annoncée, EGK devrait retrouver le taux de réserve légal de 10 pour cent qui est prescrit.

5. L'augmentation des primes est nécessaire pour qu'elles couvrent les coûts et pour reconstituer les réserves qui garantissent la solvabilité de l'assureur à long terme.

Voici la réponse à la question Cassis 12.5063:

1. L'assureur EGK comptait 139 000 assurés le 1er janvier 2010 et plus de 240 000 assurés le 1er janvier 2011. L'effectif au 1er janvier 2012 est de près de 224 000 assurés.

2. Le nombre de personnes assurées en Suisse avec la franchise ordinaire était de 44 pour cent en 2010. Cependant, ce chiffre n'est pas publié par assureur.

3. Il a été répondu dans le cadre de la réponse au point 3 de la question précédente.

4./5. D'une manière générale, des primes moins élevées que celles des concurrents laissent penser que de nouveaux assurés adhéreront à une caisse-maladie. Toutefois, il n'est pas possible de prédire dans quelle mesure l'effectif d'un assureur va augmenter. En 2010 et 2011, il était difficile de savoir quel allait être l'effet des primes annoncées sur l'évolution de l'effectif. Des hypothèses sont faites mais toute hypothèse comporte des risques d'erreur.

6. J'ai déjà répondu à ce point dans le cadre des questions précédentes.

En ce qui concerne la question Steiert 12.5019, le Conseil fédéral dispose, pour chaque caisse, des données relatives [PAGE 157] aux nouvelles admissions et aux départs d'assurés. L'autorité de surveillance les prend en compte pour évaluer la situation financière des assureurs et les publie dans ses statistiques officielles sur l'assurance-maladie, qui se trouvent sur le site Internet de l'Office fédéral de la santé publique. Au 31 décembre 2009, 926 000 assurés ont quitté leur assureur, soit 12 pour cent de l'effectif; au 31 décembre 2010, ce sont 896 000 assurés qui ont quitté leur assureur, soit 11,5 pour cent de l'effectif. On peut s'attendre à ce que le nombre de démissions soit proche du nombre d'assurés changeant de caisse-maladie. Dès lors, il me semble que les informations à disposition suffisent pour se faire une idée de la situation.