Metzler Ruth · Bundesrat · 2001-06-12

Wortprotokoll

Mit der Interpellation Merz werden eine Reihe von staatspolitisch bedeutsamen Fragen zur inneren Sicherheit der Schweiz gestellt, und gleichzeitig führt uns die Interpellation auch direkt zu den zentralen Themen der bevorstehenden bilateralen Verhandlungen mit der Europäischen Union. Zu den künftigen bilateralen Gesprächen mit der EU hat der Bundesrat den Kantonen und den Aussenpolitischen Kommissionen ein Vorverhandlungsmandat unterbreitet; ein Vorverhandlungsmandat zu einer verstärkten polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit sowie zu einer Kooperation im Asyl- und Migrationsbereich.

Ich nehme die Gelegenheit hier sehr gerne wahr, Ihnen darzulegen, warum der Bundesrat die Abkommen von Schengen und Dublin überhaupt will und warum der Bundesrat diesen Weg, den er bereits gegangen ist, auch so gegangen ist.

Im Zentrum - und damit möchte ich etwas ausholen und das Ganze in den Kontext stellen - steht ja die Stärkung der Sicherheit. Es geht dem Bundesrat darum, unsere Instrumente zur Wahrung der inneren Sicherheit zu optimieren. Unter Fachleuten wie auch in politischen Kreisen ist unbestritten, dass unser System der inneren Sicherheit einer grundlegenden Überprüfung bedarf. Die Kriminalität des 21. Jahrhunderts wird bei uns über weite Strecken teilweise mit den Strukturen und Mitteln des 19. Jahrhunderts bekämpft. Neben den Verbesserungen auf rein schweizerischer Ebene durch Projekte wie Usis, die Effizienzvorlage, die eidgenössische Strafprozessordnung und das Bundesstrafgericht ist aber auch die internationale Komponente mit einzubeziehen. Ein Teil der Zusammenarbeit geschieht in internationalen Gremien wie der Uno oder dem Europarat, und ein Teil findet eben im bilateralen Kontext statt.

Die wesentlichsten Fortschritte im Bereich der grenzüberschreitenden Sicherheitszusammenarbeit werden heute jedoch durch die EU geschaffen, und zwar mit einem einheitlichen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechtes. Die einzelnen polizeilichen, fahndungstechnischen, migrations- und asylrelevanten Massnahmen von Schengen und Dublin bilden ein zusammenhängendes Ganzes. Die Schengener Vertragsstaaten legen deshalb besonderen Wert darauf, dass der Schengener Acquis nur als Ganzes übernommen werden kann.

[PAGE 296] Die Philosophie der Übereinkommen von Schengen und Dublin lässt ein Rosinenpicken nicht zu. Da braucht es, Herr Pfisterer, keine weiteren Abklärungen. Hier wissen wir, dass ein nur partielles Abkommen von Schengen nicht möglich ist. Wir haben ja seitens der EU noch nicht einmal die Zusicherung, dass die EU auf unser Begehren, über die Abkommen von Schengen und Dublin als Ganzes zu verhandeln, eintreten wird. Diese Zusicherung fehlt uns heute. Wir haben aber in der Vergangenheit klare Aussagen gehabt, dass ein partielles Abkommen von Schengen eben nicht möglich ist.

Das Abkommen von Schengen ist für uns für die Bekämpfung des organisierten Verbrechens, für die Bekämpfung der illegalen Migration und vor allem auch für die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität wichtig. Eine Annäherung der Schweiz via das Abkommen von Schengen an die EU würde aber auch im Bereich der Visumpolitik Vorteile bringen. Ein von einem Mitgliedstaat erteiltes Schengener Visum berechtigt zur Einreise in die übrigen Mitgliedstaaten. Eine Beteiligung ergäbe somit einen Sicherheitsgewinn und würde sich insbesondere auf den Tourismus- und Geschäftsverkehr positiv auswirken.

Kurz gesagt: Das Abkommen von Schengen liegt so betrachtet in unserem Interesse. Davon konnten wir bereits seit langem ausgehen, wie die Signale aus den Kantonen, aber auch aus dem Parlament seit Beginn der Neunzigerjahre immer wieder gezeigt haben. Ich erinnere z. B. an die Kommission Leuba zur grenzpolizeilichen Personenkontrolle und an das Mandat des gemeinsamen Projektes von Bund und Kantonen zur Überprüfung des Systems der inneren Sicherheit Schweiz, Usis, das von 1999 datiert.

Die Modernisierung und Optimierung unseres Systems der inneren Sicherheit werden und müssen wir vornehmen, ungeachtet dessen, ob sich die Schweiz dem Schengener Informationssystem anschliessen wird oder nicht. Die Überprüfung dieses Systems - das Projekt Usis - ist nicht etwa wegen einer angestrebten Teilnahme der Schweiz am Schengener Abkommen lanciert, sondern unabhängig davon im Jahre 1999 in die Wege geleitet worden; allerdings auch im Hinblick auf eine engere Zusammenarbeit mit der EU und mit dem Auftrag, in Teilvarianten zu prüfen, was es für die innere Sicherheit unseres Landes bedeuten würde, wenn wir der EU beitreten oder wenn wir im Rahmen anderer Umstände - die sind jetzt eingetroffen - mit der EU eine engere Kooperation anstreben würden.

Umgekehrt zwingt uns ein Beitritt zum Abkommen von Schengen nicht zu internen Umstrukturierungen, wohl aber sieht es den Abbau von Personenkontrollen an der Grenze vor. Aber es stimmt nicht, wenn man sagt, das Abkommen von Schengen zwinge uns zur Zentralisierung, denn jene Fragen, die im Zusammenhang mit dem Abbau der Grenzkontrollen, der Personenkontrollen an der Grenze, verbunden sind, werden im Projekt Usis bearbeitet. Das Projekt Usis bringt hier Lösungen.

Dieses Projekt, das von Bund und Kantonen gemeinsam in Auftrag gegeben wurde, wo wir gemeinsam arbeiten, ist die Basis für spätere Antworten auf diese Frage. Es ist nicht so, dass uns die EU oder das Abkommen von Schengen irgendetwas aufzwingen würden.

Mit dem Abbau der Personenkontrollen an der Grenze werden aber die Warenkontrollen nicht aufgehoben. Die Warenkontrollen bleiben erhalten. Wir bilden ja keine Zollunion mit der EU. Zu klären, wie wir den Abbau der Personenkontrollen bei gleichzeitiger Aufrechterhaltung der Warenkontrollen organisatorisch bewerkstelligen, liegt in unserem Interesse; und hier wird es dann darum gehen, eine möglichst effiziente Aufgabenteilung zu finden.

Wir brauchen in Ergänzung zum Schengener Paket das Dubliner Erstasylabkommen. Für den Bundesrat bilden beide Abkommen eine untrennbare Einheit. Herr Reimann hat es bereits angeführt: In Sicherheitsfragen besteht ein enger Konnex zwischen Schengen und Usis. Deshalb haben wir bereits in den SiK auch im Zusammenhang mit Usis zu Schengen Stellung genommen. Es scheint mir auch wichtig zu sein, dass hier allenfalls noch die SPK beider Räte mit einbezogen werden. Ich bin selber auch daran interessiert, dass man die Diskussionen sehr breit führen kann.

Ich komme zu einem nächsten Komplex: Eine andere Frage ist es, wie wir mit der EU ins Gespräch kommen können. Bisher hat es die EU nämlich immer strikt abgelehnt, überhaupt über einen Einbezug der Schweiz ins Schengener Dispositiv zu sprechen. Unsere Absichten zu einem Parallelabkommen, zum Dubliner Erstasylabkommen, wurden, wie Sie wissen, immer wieder auf die lange Bank geschoben. Jetzt haben wir eben die Situation, dass die EU ihrerseits mit zwei wesentlichen Begehren an die Schweiz herangetreten ist - Betrugsbekämpfung und Zinsbesteuerung -, und für den Bundesrat ist eben klar, dass wir nur auf die Wünsche der EU eintreten, wenn auch schweizerische Anliegen in das Verhandlungsmenu mit einbezogen werden. Dazu gehört eben auch eine Teilnahme der Schweiz an Schengen und Dublin.

Das viel zitierte "window of opportunity" bedeutet also eine Chance - kein Schweizerdeutscher Ausdruck, aber immerhin ein Ausdruck einer Landessprache. Wir haben die Chance, überhaupt zu Gesprächen zu kommen. Diese Chance, diese Gelegenheit, haben wir genutzt und damit auch unseren Handlungsspielraum ausgebaut. Das bedeutet hingegen nicht, dass wir damit schon den Beitritt zu Schengen und Dublin in der Tasche haben. Das möchte ich hier auch mit aller Deutlichkeit sagen.

So macht die EU beispielsweise auch geltend, die Situation der Schweiz sei mit jener von Norwegen und Island nicht vergleichbar - diese Staaten sind aufgrund ihrer Zugehörigkeit zur nordischen Passunion ins Schengener System aufgenommen worden. Die Situation der Schweiz ist anders, das stimmt. Wir befinden uns aber, im Vergleich zu diesen beiden Staaten, mitten in Europa und sind von Schengener Staaten umgeben.

Es geht also darum, dass sich im letzten Sommer die Gelegenheit geboten hat, mit der EU ins Gespräch zu kommen. Es geht aber nicht darum, Herr Merz, das Dossier jetzt beschleunigt zu behandeln. Wir wollten die Gelegenheit nutzen, die sich letztes Jahr geboten hat, wir wollten den Fuss in die Türe stellen, und wir haben jetzt die Zeit dafür, diesen Fragen, die auf dem Tisch sind und die wir selber vertieft abklären wollen, noch vertieft nachzugehen. In einem ersten Moment gab es eine Situation der zeitlichen Dringlichkeit, aber heute befinden wir uns in einer nicht mehr dringlichen zeitlichen Situation.

Es geht jetzt um Vorverhandlungen. Es bleiben aber, und das habe ich eben angedeutet, noch einige Fragen zu klären. Eine sehr zentrale Frage betrifft den Entwicklungsprozess. Der Schengener Acquis befindet sich in einem Entwicklungsprozess, und weitere Entwicklungen sind zu erwarten. Ihre genauen Auswirkungen sind heute sehr schwierig abzuschätzen, aber wir können davon ausgehen, dass die Schweiz so oder so irgendwie davon betroffen sein wird.

Der Bundesrat strebt eine möglichst weitgehende Mitwirkung bei Schengen an, um diese Entwicklungen beeinflussen zu können. Es ist jedoch kaum realistisch, davon auszugehen, dass die EU einem Nichtmitglied ein volles Mitentscheidungsrecht bei der Weiterentwicklung gewähren würde. Dessen sind wir uns bewusst, aber es stellt sich die Frage, wie gross unser Mitwirkungsspielraum ist.

Was erwarten wir von der künftigen Entwicklung? Diese Frage wurde hier im Saal auch gestellt. Um betreffend diese Frage noch tiefere Erkenntnisse zu bekommen, brauchen wir weitere Informationen und wollen auch die Gespräche in den Vorverhandlungen nutzen.

Eine weitere, im Verhältnis zum Entwicklungsprozess aber untergeordnete Frage - innenpolitisch kann sie aber von grösserer Bedeutung sein - ist der Bereich der Waffen. Schengen enthält Harmonisierungsvorschriften im Bereich des Waffenrechtes. Geregelt werden der Erwerb, Besitz und Vertrieb von verbotenen, von erlaubnispflichtigen sowie von meldepflichtigen Feuerwaffen und von Munition. Die Schengener Bestimmungen gelten nur für Privatpersonen. Staatliche Dienststellen wie das Militär und die Polizei sind nicht betroffen, und somit ist der Besitz von Militärwaffen weiterhin [PAGE 297] gestattet. Mit anderen Worten: Schengen hat keine Auswirkungen auf das Tragen des Sturmgewehrs in Ausübung militärischer Pflichten. Für die Zeit nach der militärischen Dienstpflicht ist eine Ausnahmebewilligung möglich, und diese Ausnahmebewilligung wird sicherlich Gegenstand der Verhandlungen sein, in denen eine globale Lösung für die Tradition der Schweiz gesucht wird.

Zum jetzigen Zeitpunkt kann festgehalten werden, dass die Übernahme der Schengener Bestimmungen betreffend Waffen für die Schweiz keine unüberwindbaren Probleme aufwirft. Insbesondere würden weder Jäger noch Sportschützen, noch Waffensammler durch dieses Abkommen in der Ausübung ihrer Tätigkeit eingeschränkt. Allenfalls bestünde für gewisse Waffen eine Bewilligungspflicht oder eine Meldepflicht. Eine Bewilligung ist insbesondere für kriegstaugliche Waffen erforderlich. Eine einfache Meldepflicht bestünde für das Gros der Jagd- und Sportwaffen, und das gleiche Verfahren gilt für die Hersteller und Händler der entsprechenden Waffen.

Ein weiterer Punkt betrifft den Umfang und die Funktionsweise der Schengener Datenschutzregelungen. Die schweizerische Datenschutzgesetzgebung und -praxis entsprechen nach den bisherigen Abklärungen den Anforderungen des Schengener Acquis. Entsprechende Untersuchungen wurden im Rahmen von Europol bereits durchgeführt, und ihr Ergebnis wurde für gut befunden. Wir gehen davon aus, dass die Details vor allem in der praktischen Handhabung des Datenschutzes - da sind auch noch die Kantone mit einzubeziehen - zu prüfen sein werden, und diese Prüfung gilt sowohl für die Schweiz als auch für die EU.

Ein weiterer Punkt, der aufgeworfen wurde, betrifft die Anpassung unseres materiellen Strafrechtes an Bestimmungen der EU. Meines Wissens ist das nicht notwendig. Ich weiss im Moment auch nicht, worauf die diesbezügliche Vermutung von Herrn Pfisterer gründet.

Ein Punkt, der heute nicht angesprochen worden ist: Wir untersuchen auch im Detail mögliche Auswirkungen des Schengener Acquis auf die schweizerische Drogenpolitik. Mit Blick auf die Erfahrung der Niederlande, die eine weit offensivere Drogenpolitik betreiben, gehen wir allerdings grundsätzlich davon aus, dass die vorsichtige Öffnung der Schweiz in der Drogenpolitik mit Schengen konform sein wird.

Hingegen - und ich wiederhole das noch einmal, weil mir das in all den Diskussionen doch zentral erscheint - ist es eine rein interne Angelegenheit, wie die Kontrolle an der Grenze infolge der Aufhebung der Personenkontrollen ausgestaltet wird. Nicht präjudiziert durch Schengen wird auch die Frage der Polizeihoheit - die Projektorganisation Usis arbeitet daran. Herr Wenger, ich kann nicht heute schon abschliessende Antworten zur Grenzkontrolle geben, denn sonst könnte ich die Arbeiten im Projekt Usis diesbezüglich eigentlich gleich einstellen. Ich vertraue darauf, dass hier in der Projektorganisation Usis die entsprechenden Arbeiten wirklich gemacht werden und auch entsprechende Lösungsvorschläge resultieren.

In Zusammenhang mit den Grenzkontrollen möchte ich aber noch darauf hinweisen, dass auch heute bereits keine lückenlose Überprüfung der Grenzübertritte mehr stattfindet. Zudem werden schon heute mit Erfolg mobile Kontrollen durchgeführt, Herr Reimann hat aus eigener Erfahrung berichtet. Schengen bedeutet im Ergebnis keine Grenzöffnung, Schengen bedeutet vielmehr eine Änderung in der Kontrollphilosophie.

Nun möchte ich noch zum Bereich der Rechtshilfe kommen. Der Bundesrat macht sich da sehr wohl Gedanken, gründend ja auch darauf, dass wir eben ein anderes Mandat, das Mandat zur Betrugsbekämpfung, haben. Diese Fragen der Amts- und Rechtshilfe stellen sich im Dossier Betrugsbekämpfung, auch im Dossier Schengen. Im Dossier Betrugsbekämpfung haben wir eine substanzielle Offerte gemacht; wir sind bereit, Hand für eine Lösung zu bieten. Der Bundesrat ist überzeugt, dass im Dossier Betrugsbekämpfung die anstehenden praktischen Probleme bei der Rechtshilfe gelöst werden können; damit werden auch die wesentlichen Fragen im Bereich Schengen eine Regelung erfahren haben. Allfällige Fragen, die nach Abschluss des Dossiers Betrugsbekämpfung noch offen bleiben, sind im Rahmen von Schengen im Einzelnen anzuschauen.

Bezüglich der Weiterentwicklung des Schengener Acquis ist für den Bundesrat aber auch etwas klar: Regelungen, welche die direkte Fiskalität betreffen, sind für die Schweiz nicht annehmbar. Das ist auch etwas, das in den Vorverhandlungen abzuklären und auszuloten ist und dann in den Verhandlungen durch eine entsprechende Regelung festzuhalten wäre.

Das Zollgesetz wurde noch angesprochen. Der Vorentwurf für ein totalrevidiertes Zollgesetz ist im Vernehmlassungsverfahren. Die Frist für die Stellungnahme läuft Ende Juli aus.

Sie sehen also, die genauen Konturen und Rahmenbedingungen für einen Schengener Beitritt der Schweiz werden sich im Laufe der Vorverhandlungen ergeben. Die Ergebnisse dieser Vorverhandlungen werden dann vom Bundesrat, zusammen mit den Kantonen, analysiert. Erst dann wird über ein eigentliches Verhandlungsmandat bestimmt. Bei der Ausarbeitung eines Verhandlungsmandates werden wiederum die Kantone und die Aussenpolitischen Kommissionen beider Räte mit einbezogen werden. Die Vorverhandlungen werden es also erlauben, die genauen Konturen mit Blick auf ein zu verabschiedendes Verhandlungsmandat auszuloten.

Sie sehen, dass sich der Bund schon seit längerer Zeit mit dem Schengener Acquis beschäftigt. Im Hinblick auf die Verhandlungen wird diese Arbeit bei mir in der departementsinternen Arbeitsgruppe geleistet. In dieser departementsinternen Arbeitsgruppe ist auch die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) vertreten. Was die Zusammenarbeit zwischen den Departementen betrifft, so ist es vielleicht für Aussenstehende nicht immer ganz klar ersichtlich, wie die Zusammenarbeit und die Koordination laufen. Aber ich kann Ihnen versichern, dass hier nicht einzelne Departemente ihren eigenen Weg gehen, sondern dass wirklich eine Zusammenarbeit und eine Koordination stattfinden.

Noch ein Wort zu den Kantonen: Mit Blick auf den Schengener Acquis werden auch Kernkompetenzen der Kantone angesprochen, das haben wir heute wieder verschiedentlich gehört. Ich habe die zuständigen Regierungsräte, d. h. die Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren, im letzten Herbst über die Absichten des Bundesrates informiert. Im Dezember letzten Jahres fand eine Besprechung zwischen meinem Departement und einer Vertretung der KdK statt. Die Kantone wurden auch betreffend die Vorverhandlungsmandate konsultiert. Sie werden auch bei allfälligen Verhandlungen vertreten sein.

In ihrer Stellungnahme zum Vorverhandlungsmandat hat sich die KdK nicht grundsätzlich gegen einen Beitritt zum Abkommen von Schengen ausgesprochen. Die Kritikpunkte bezogen sich vielmehr auf das zeitliche Vorgehen, auf Fragen der Kompetenzordnung und vor allem auch auf den noch ungenügenden Informationsstand der Kantone.

Ich muss hier allerdings beifügen, dass es nicht reicht, sich erst dann mit der Sache zu befassen, wenn "etwas Konkretes auf dem Tisch liegt", wie ich das von einzelnen Mitgliedern der KdK zu hören bekommen habe. Auch die Situation, dass es hier um Vorverhandlungen geht, ist ausserordentlich wichtig. Es ist ernst, dass wir hier in die Diskussionen eintreten, und es sind nicht mehr nur Informationen und Diskussionen im Rahmen der KdK oder im Rahmen anderer Direktorenkonferenzen. Vielmehr muss jetzt Stellung genommen werden, und das hat meines Erachtens dazu geführt, dass diese Stellungnahmen kamen. Wenn wir weiterhin nur informiert und abgeklärt hätten, wären vermutlich noch nicht dieselben Reaktionen und Stellungnahmen seitens der Kantone eingegangen.

Ich bin mir bewusst, dass gewisse Kantonsvertreter wegen der kompetenzrechtlichen Polizeihoheit zwischen Bund und Kantonen Befürchtungen zu Schengen hegen und dass sie sich auch mit Blick auf das "agenda setting" unter Druck gesetzt fühlen. Aber ich habe Ihnen bereits einleitend gesagt: [PAGE 298] Der Zeitdruck wird gelockert, und jetzt muss sich die EU äussern, wie sie sich das weitere Vorgehen in allfälligen künftigen Verhandlungen vorstellt. Ich bin mir auch bewusst, dass ein Einbezug der Schweiz in Schengen nur zusammen mit den Kantonen erfolgreich sein kann.

Es wurde noch der Zeitfaktor angesprochen, auch im Zusammenhang mit dem Personenfreizügigkeitsabkommen. Hier kann ich auch noch keine abschliessende und definitive Aussage machen. Aber sicher ist, dass das weitere Vorgehen bei Schengen mit den Entwicklungen im Bereich der Personenfreizügigkeit koordiniert werden muss.

Ob ein allfälliges Referendum zu Schengen warten kann, bis allenfalls ein mögliches Referendum zur Personenfreizügigkeit zur Abstimmung kommt, würde ich heute bezweifeln. Ich würde meinen, es brauche einen separaten Fahrplan, der aber auch mit einer Umsetzung der Ergebnisse aus Usis koordiniert sein muss. Wenn wir davon ausgehen, dass ab 2002 das Abkommen über die Personenfreizügigkeit in Kraft treten kann, könnte dann die Restumsetzung ab 2009 stattfinden.

Aber eines scheint mir heute schon klar zu sein: Auch wenn es juristisch keinen Zusammenhang gibt, ohne die Personenfreizügigkeit würde es keinen Schengener Vertrag und keine anderen bilateralen Verträge geben. Dessen müssen wir uns bewusst sein.

Für den Bundesrat ist also entscheidend, dass die Sicherheitsbelange und -anforderungen, welche die Schweiz an ein modernes System stellt, mit einer Teilnahme an Schengen erfüllt werden können. So wertvoll die bilateralen Polizeiverträge mit unseren Nachbarstaaten auch sind, so können sie doch eine Teilnahme am weiter gehenden, zukunftsorientierten Schengener/Dubliner System nicht ersetzen. Mit der neuen Verhandlungsrunde bietet sich für die Schweiz eine in dieser Form einmalige Gelegenheit, sich an die Entwicklungen der EU im Bereich der inneren Sicherheit anzubinden. Diese Gelegenheit gilt es jetzt hinreichend zu nutzen, indem im Rahmen von Vorverhandlungen die dafür notwendigen Abklärungen getroffen werden. Die Vorverhandlungen und die jetzigen Abklärungen sollen noch vertiefte Antworten auf die Fragen geben, die ich und der Bundesrat heute nicht abschliessend beantworten können.

Ich kann Ihnen versichern, dass wir uns sicher nicht nur mit technischen Fragen auseinander setzen werden, denn ich bin mir bewusst, dass wir mit Antworten auf rein technische Fragen eine Abstimmung über Schengen nicht gewinnen würden. Ich bin aber froh, dass ich heute doch eine gewisse Unterstützung unseres Weges feststellen durfte - im Wissen um all die Vorbehalte, die angebracht wurden -, dass wir jetzt einmal über Vorverhandlungen vertieft ausloten, wie es auf der Seite der EU aussieht. In diesem Sinne habe ich auch die Interpellation Merz von Anfang an verstanden - nicht als eine Interpellation, die blockieren will, sondern als eine Interpellation, welche Fragen zur Diskussion stellen will. Denn wir können die im Raum stehenden Fragen nicht alle beantworten, indem wir im stillen Kämmerlein unsere Arbeiten machen, sondern es braucht auch die innenpolitische Diskussion, und es braucht die Gespräche mit der EU.

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Schluss der Sitzung um 12.10 Uhr

La séance est levée à 12 h 10

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