Schweiger Rolf · Ständerat · 2001-06-18

Wortprotokoll

Man hat, ob zu Recht oder zu Unrecht, den Eindruck gewonnen, dass Herr Bundespräsident Leuenberger bei den Verhandlungen in Bern die völkerrechtliche und staatsvertragliche Situation für die Schweiz und den Flughafen Zürich-Kloten als eher negativ beurteilt hat. Nicht bekannt ist, ob in den Gesprächen mit dem deutschen Verkehrsminister vorweg eine rechtliche Auslegeordnung gemacht wurde und welche Unterschiede man vor der Besprechung von Einzelheiten in den wechselseitigen rechtlichen Betrachtungsweisen feststellte oder eben nicht feststellte.

Für das Parlament aber wird bei der Ratifikationsdebatte die Frage, welche rechtliche Optik der Einigung von Berlin zugrunde lag, von ausschlaggebender Bedeutung sein. Zumindest derzeit bin ich noch der Auffassung, dass die völkerrechtlichen und staatsvertraglichen Gegebenheiten so, wie ich sie beurteile, das Verhandlungsergebnis nicht zu rechtfertigen vermögen und eine Klärung durch hierfür zuständige - auch internationale - Instanzen nicht a priori ausgeschlossen werden darf. Dabei bleibt es durchaus denkbar, dass dann, wenn eine diesbezügliche Entschlossenheit auf Schweizer Seite zu konstatieren ist, Deutschland zu Nachverhandlungen bereit sein könnte, zumal auch nichtschweizerische Organisationen - so die IATA, die Arbeitsgemeinschaft Deutscher Verkehrsflughäfen und die Deutsche Flugsicherung - mit dem, was in Berlin ausgehandelt wurde, alles andere als einverstanden sind.

Jedenfalls könnte ich mir vorstellen, dass die heutige Debatte dem Bundesrat aufzuzeigen vermag, dass ohne umfassende Klärung der Rechtslage eine Ratifikation des mit Deutschland provisorisch ausgehandelten Abkommens durch das Parlament fraglich - sehr fraglich - ist. Angesichts dessen wäre es durchaus opportun, wenn der Bundesrat die deutsche Regierung hierüber formell unterrichten und Schritte unternehmen würde, um zusammen mit Deutschland und allenfalls unter Einbezug internationaler Instanzen eine solche Klärung der rechtlichen Gegebenheiten zu erreichen.

Was ist damit konkret gemeint? Es seien mir die folgenden diesbezüglichen Ausführungen erlaubt: Dem Abkommen von Chicago sind sowohl Deutschland wie auch die Schweiz beigetreten. In diesem Abkommen ist Folgendes - vereinfacht ausgedrückt - stipuliert: Wenn zwischen zwei Staaten strittig ist, ob eine Beschränkung der Benutzung des Luftraums des einen Staates durch den anderen Staat rechtens ist, kann diese strittige Frage dem Rat der internationalen Luftfahrtorganisation ICAO zur Prüfung unterbreitet werden. Dessen Entscheid könnte an den Internationalen Gerichtshof weitergezogen werden, dies allerdings mit der Einschränkung, dass sich Deutschland auf ein solches Verfahren vor diesem Gerichtshof nicht zwingend einlassen müsste. Nach dem Inkrafttreten der bilateralen Verträge und damit auch nach dem Inkrafttreten des europäisch-schweizerischen Luftverkehrsabkommens könnte überdies die Europäische Kommission angerufen werden.

Es ist nun durchaus einzuräumen, dass solche Verfahren langwierig und kompliziert wären. Auch ist nicht zu verkennen, dass für so lange, als Entscheide dieser Instanzen nicht ergangen wären, eine Phase der rechtlichen Ungewissheit darüber bestehen würde, was denn nun bezüglich der An- und Abflüge über deutsches Territorium zum Flughafen Kloten gilt. Deutschland könnte eine solche Phase für die vorübergehende Durchsetzung seiner derzeitigen Position ausnützen.

Gerade Deutschland ist nun aber in besonderem Masse daran gelegen, international geltende und staatsrechtlich geregelte Verpflichtungen auch tatsächlich einzuhalten. So wie ich die politische Situation beurteile, will Deutschland auf jeden Fall das Image vermeiden, Ansprüche, deren rechtlicher Bestand zweifelhaft sein könnte, nur kraft seiner Grösse und seiner wirtschaftlichen Macht durchsetzen zu wollen. Auf diese Sensibilität Deutschlands kann und soll die Schweiz pochen. Wenn es zu Nachverhandlungen - sei es auf Initiative des Bundesrates oder als Folge einer Nichtratifikation durch das Parlament - kommt, soll die Schweiz nichts mehr und nichts anderes verlangen, als dass Deutschland seinen verfahrensmässigen Obliegenheiten zur Klärung strittiger Fragen nachkommt, bis zum Vorliegen entsprechender Entscheidungen den Status quo ante beibehält und diesen nur in Absprache mit der Schweiz ändert. Gegebenenfalls könnte Deutschland sogar motiviert werden, einem Streitbeilegungsverfahren gemäss dem mit der Schweiz bestehenden Schieds- und Vergleichsvertrag von 1921 zuzustimmen. Ich habe den Eindruck, dass Deutschland dies seiner Reputation eines auch in internationalen Belangen unbestrittenermassen zuverlässigen Rechtsstaates schuldig ist.

Die von mir aufgezeigten Vorgehensmöglichkeiten haben allerdings nur dann einen Sinn, wenn wir mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit davon ausgehen können, dass die völkerrechtliche und staatsvertragliche Rechtslage tatsächlich für eine starke Position der Schweiz spricht. Davon kann nach meiner Beurteilung und dem Studium verschiedener Gutachten und internationaler Urteile ausgegangen werden.

Es würde den Rahmen der heutigen Debatte sprengen, hierauf im Einzelnen einzugehen, zumal es jeder Kollegin und jedem Kollegen in diesem Saal möglich ist, in die relevanten Gutachten Einsicht zu nehmen. Für heute genügt es, wenn ich eine ganz einfache völkerrechtliche Plausibilität darzustellen versuche: Eine vernetzte Welt, in der wir immer mehr aufeinander angewiesen sind, kann nur funktionieren, wenn auf allen Rechtsgebieten ein - die Interessen aller gleichermassen berücksichtigendes - Nachbarrecht anerkannt wird.

Freilich hat jeder Staat die von ihm zu lösenden Aufgaben vorab auf seinem Territorium zu erfüllen. Wenn aber wie im vorliegenden Fall seit Jahrzehnten existierende und auch Deutschland dienende Einrichtungen bestehen, die ohne eine Benützung ausländischen Territoriums nicht optimal betrieben werden können, müssen die sich aus solchen Einrichtungen ergebenden Belastungen vom Ausland immer dann akzeptiert werden, wenn die Verteilung dieser Lasten sachgemäss, verhältnismässig und ausgewogen geschieht. In Berücksichtigung der Zahl der Betroffenen einerseits in der Schweiz und anderseits in Deutschland sowie der konkret vorgesehenen Verteilung der relevanten Lasten kann kaum strittig sein, dass im Falle des Flughafens Kloten eine solche nachbarrechtlich anzustrebende Ausgewogenheit bei dem mit Deutschland provisorisch ausgehandelten Abkommen nicht gegeben wäre.[PAGE 377]

Zusammenfassend vertrete ich die Ansicht, dass erstens die Forderungen Deutschlands im Falle des Flughafens Kloten den nachbarrechtlichen Grundsätzen des Völkerrechtes nicht gerecht werden, dass zweitens dies allenfalls auch unter Inanspruchnahme internationaler Instanzen und auch im Interesse der internationalen Luftfahrt rechtlich umfassend geklärt werden muss und dass drittens das Parlament erst nachher ein dannzumal hoffentlich besseres und die beiderseitigen Interessen angemessener berücksichtigendes Abkommen ratifizieren kann.