Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2013-03-13

Wortprotokoll

Der Bundesrat hat die Botschaft zur Totalrevision des Bürgerrechtsgesetzes am 4. März 2011 verabschiedet. Heute, zwei Jahre später, haben Sie nun Gelegenheit, die Gesetzesvorlage zu beraten. Die Beratungen in der Kommission und auch die Beratungen heute Morgen haben es einmal mehr gezeigt: Der Erwerb des Schweizer Bürgerrechts ist ein äusserst umstrittenes und kontrovers diskutiertes Thema. Für die eine politische Seite ist der Erwerb des Schweizer Passes ein Symbol für eine weltoffene und solidarische Schweiz, deshalb sollen gemäss dieser Seite Einbürgerungen möglichst gefördert werden. Für die andere politische Seite ist der Erwerb des Schweizer Passes ein Symbol für den Zugang zu einem Privileg, und der Zugang zu diesem Privileg soll gemäss dieser Seite möglichst wenigen vorbehalten sein.

Der Bundesrat ist der Meinung, dass sich das Bürgerrecht nicht für Symbolpolitik eignet. Weiter ist der Bundesrat der folgenden Meinung: Wenn man bei diesem Thema Zahlen nennt - und es gibt viele Zahlen, die man nennen kann -, soll man die korrekten Zahlen nennen. Wenn man heute zum Beispiel sagt, früher habe es 6000 Einbürgerungen pro Jahr gegeben und heute seien es 40 000 - im Jahr 2012 waren es übrigens nicht 40 000, sondern ganz genau 35 056 -, dann muss ich dazu sagen: Solche Zahlen sollte man nicht miteinander vergleichen. Sie alle wissen, dass bis im Jahr 1992 die Ehegatten automatisch eingebürgert wurden und dass sie folglich in keiner Einbürgerungsstatistik erschienen. Deshalb kann man solche Zahlen nicht miteinander vergleichen. Vor allem kann man nicht von einer Masseneinbürgerung sprechen.

Der Bundesrat ist der Meinung: Beim Bürgerrecht geht es darum, dass Menschen, die hier leben, die gut integriert sind, die den Willen haben, sich auf die Rechte und auch auf die Pflichten als Schweizer Bürgerinnen oder Schweizer Bürger einzulassen, die Möglichkeit haben sollen, als vollwertige Mitglieder in unserem Land mitzuwirken, weil das auch in unserem Interesse ist.

Ich bin froh: Bei allen politischen Differenzen, von denen wir heute Morgen gehört haben, haben doch viele Votantinnen und Votanten bestätigt, dass man mit dieser Vorlage weder das Ziel verbinden soll, möglichst viele Einbürgerungen zu ermöglichen, noch das Ziel, möglichst viele Einbürgerungen zu verhindern. Man soll mit dieser Vorlage das Ziel verbinden, jene einzubürgern, die in unserem Lande erfolgreich integriert sind. Konsequenterweise sollte man dann aber diese Möglichkeit nicht von möglichst vielen Aufenthaltsjahren abhängig machen, sondern eben auf die erfolgreiche Integration setzen. Das ist die Zielsetzung dieser Vorlage.

Warum schlägt Ihnen der Bundesrat eine Totalrevision des Bürgerrechtsgesetzes vor? Es sind vor allem zwei Gründe:

1. Es gab in den letzten Jahren verschiedene Teilrevisionen. Dadurch ist das Bürgerrechtsgesetz unübersichtlich und unverständlich geworden.

2. Der Bundesrat ist der Meinung, dass das Bürgerrechtsgesetz nicht mehr zeitgemäss ist. Ich erinnere daran, dass es aus dem Jahre 1952 stammt.

Der Bundesrat sieht in zwei Bereichen Handlungsbedarf: auf der einen Seite bei den administrativen Verfahren, auf der anderen Seite bei den Voraussetzungen für die Einbürgerung. Ich gehe zuerst auf die Verfahren ein. Im geltenden Recht sind die Verfahren komplex, und sie dauern sehr lange, zu lange aus Sicht des Bundesrates. Es kann heute zum Beispiel vorkommen, dass das Bundesamt für Migration über die Erteilung einer Einbürgerungsbewilligung befinden muss, obwohl der Kanton oder die Gemeinde die Einbürgerung abgelehnt haben. Das ist ein Leerlauf, das wollen wir in Zukunft verhindern.

Ich nenne Ihnen noch ein Beispiel: Gegenwärtig sehen die Kantone kantonale Wohnsitzfristen zwischen zwei und zwölf Jahren vor. Wenn also heute eine ausländische Person den Wohnkanton wechselt, kann das zur Folge haben, dass sie trotz langjährigem Wohnsitz in der Schweiz nur wegen dieses einen Umzugs etliche Jahre länger warten muss, bis sie ein Einbürgerungsgesuch stellen kann. Ich muss sagen: Föderalismus in Ehren, aber solche Differenzen lassen sich nicht mehr erklären, und sie stehen auch der Mobilität entgegen, die wir ja gerade auch von den Ausländerinnen und Ausländern erwarten.

Handlungsbedarf besteht aus unserer Sicht auch bei der Integrationsprüfung mit Einbürgerungsverfahren. Es gibt heute erhebliche Doppelspurigkeiten zwischen Kanton und Bund. Mit der Totalrevision schaffen wir in all diesen Punkten Abhilfe. Der Gesetzentwurf legt erstens für alle Kantone einen einheitlichen Verfahrensablauf fest, und die kantonalen und kommunalen Wohnsitzfristen sollen künftig maximal drei Jahre betragen. Zudem bleibt auch nach einem Wohnortswechsel jene Gemeinde für das Gesuch zuständig, in dem es eingereicht worden ist, und zwar bis zum Abschluss des gesamten Einbürgerungsverfahrens. Mit einer klaren Kompetenzregelung im Gesetzentwurf wird die Integrationsprüfung den Kantonen und Gemeinden zugewiesen. Der Bund prüft insbesondere noch, ob die einbürgerungswillige Person eine Gefährdung für die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz darstellt. Damit die Kantone und Gemeinden den Stand der Integration der gesuchstellenden Person überprüfen können, müssen sie über die notwendigen Informationen verfügen. Mit dem Gesetzentwurf wird deshalb auch die Rechtsgrundlage für den Datenaustausch zwischen den Behörden geschaffen.

Es geht aber nicht nur um Verfahrensfragen. Der Bundesrat schlägt Ihnen auch Änderungen in Bezug auf die Voraussetzungen für die Einbürgerung vor. Die Integration, das wissen Sie, ist heute schon eine Voraussetzung für die Einbürgerung. Das geltende Bürgerrechtsgesetz präzisiert den Integrationsbegriff aber nicht näher. Das bringt Verständnisschwierigkeiten und wirft Fragen auf: Wer ist integriert, wer nicht? Wie ist der Grad der Integration zu prüfen?

Viele von Ihnen haben heute gesagt: "Wir wollen, dass nur gutintegrierte Ausländerinnen und Ausländer das Schweizer Bürgerrecht erhalten." Das sicherzustellen ist ein Hauptziel der Totalrevision. Darauf könnte man sich ja, bei allen politischen Differenzen, einigen. Der Gesetzentwurf macht daher die erfolgreiche Integration zur Voraussetzung und nennt hier klare Kriterien. Die Gesuchsteller sind erfolgreich integriert, wenn sie mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut sind, keine Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit darstellen, die öffentliche Sicherheit und Ordnung beachten, die Werte der Bundesverfassung respektieren, über Kenntnisse einer Landessprache verfügen [PAGE 235] und den Willen zur Teilnahme am Wirtschaftsleben oder zum Erwerb von Bildung zeigen.

Um der Forderung nach einer guten Integration Nachachtung zu verschaffen, verlangen wir in Zukunft die Niederlassungsbewilligung als Voraussetzung, um ein Einbürgerungsgesuch zu stellen. Auch das war eine sehr kontrovers diskutierte Forderung. Der Bundesrat ist der Meinung, dass es sinnvoll ist, die Niederlassungsbewilligung als Voraussetzung für das Einbürgerungsgesuch vorzusehen, weil damit gewährleistet ist, dass nur die gutintegrierten Ausländerinnen und Ausländer das Schweizer Bürgerrecht erhalten. Der Bundesrat will damit die Einbürgerung konsequent zum letzten Schritt einer erfolgreichen Integration in unsere Gesellschaft machen. Aus demselben Grund ist der Bundesrat auch überzeugt, dass das Kriterium der blossen Anwesenheitsdauer in der Schweiz relativiert werden muss. Nur weil jemand seit Jahren in der Schweiz lebt, ist noch nicht garantiert, dass diese Person auch gut integriert ist. Es gibt auf der einen Seite Ausländer, die nach fünf Jahren bestens in die hiesige Gesellschaft integriert sind. Auf der anderen Seite gibt es eben auch jene Menschen, bei denen das nach Jahrzehnten noch nicht zutrifft.

Nach dem Willen des Bundesrates soll die Einbürgerung deshalb nicht länger in erster Linie von den Fristen abhängen. Der Bundesrat will dementsprechend die heutige Wohnsitzfrist von zwölf auf acht Jahre senken. Für sehr gut integrierte Ausländerinnen und Ausländer wird es möglich, schon nach acht Jahren Aufenthalt in der Schweiz ein Einbürgerungsgesuch zu stellen, sofern sie dann auch schon eine Niederlassungsbewilligung haben. Es ist ein einfaches Prinzip, das Ihnen der Bundesrat vorschlägt: Wer sich mehr anstrengt, soll auch früher um eine Einbürgerung ersuchen können.

Ich komme noch zu zwei gewichtigen Änderungen, die die Mehrheit Ihrer Kommission beantragt. Im Grundkonzept ist die Kommission ja dem Bundesrat gefolgt. Eine Änderung betrifft den Antrag der Kommissionsmehrheit, auf die Doppelanrechnung des Aufenthalts zwischen dem zehnten und dem zwanzigsten Altersjahr zu verzichten. Eine Doppelzählung der Aufenthaltsdauer zwischen dem zehnten und dem zwanzigsten Altersjahr ist heute geltendes Recht. Es ist ein Recht, das man seit 1953 kennt und das sich bewährt hat. Es hat sich bewährt, weil Kinder und Jugendliche gerade beim zentralen Element des Spracherwerbs wesentlich raschere Fortschritte machen als Erwachsene. Durch die Schul- und Berufsbildung in der Schweiz erfolgt in der Regel eine vertiefte Auseinandersetzung mit den Werten und Gepflogenheiten in unserem Land. Es ist daher auch sachlich gerechtfertigt, Kindern und Jugendlichen weiterhin einen Startvorteil zu geben und daher an der Doppelanrechnung festzuhalten.

Es gibt noch eine zweite gewichtige Differenz, die die Kommissionsmehrheit beantragt, nämlich im Bereich des anrechenbaren Aufenthalts bei der Einbürgerung. Heute wird bei der Einbürgerung nach den bundesrechtlichen Vorschriften jeder legale Aufenthalt in der Schweiz an die erforderliche Aufenthaltsdauer angerechnet. Der Bundesrat schlägt Ihnen bei den anrechenbaren Aufenthalten Einschränkungen vor. So sollen künftig bei Einbürgerungen nur noch Aufenthalte mit einer Niederlassungsbewilligung, Aufenthalte mit einer Aufenthaltsbewilligung, Aufenthalte im Rahmen einer vorläufigen Aufnahme und Aufenthalte mit einer Legitimationskarte des EDA angerechnet werden. Die Kommissionsmehrheit will hier noch weiter gehen. Sie will eine noch stärkere Einschränkung bei der Anrechenbarkeit, indem sie die Zeit der vorläufigen Aufnahme nicht mehr anrechnen will. Der Bundesrat lehnt diese zusätzliche Einschränkung ab. Im Zeitpunkt der Gesuchstellung muss ja gemäss Gesetzentwurf immer eine Niederlassungsbewilligung vorliegen. Vorläufig aufgenommene Personen haben im Zeitpunkt der Erteilung der Niederlassungsbewilligung in der Regel aber schon einen sehr langen Aufenthalt in der Schweiz hinter sich - im Minimum zehn Jahre, in der Regel noch mehr.

Wer sind diese Menschen mit einer vorläufigen Aufnahme? Es sind meistens ehemalige Asylsuchende aus Konfliktgebieten, die oft schon viele Jahre in der Schweiz leben oder sogar hier aufgewachsen sind. Viele von ihnen sind bestens integriert; sie haben eine Arbeit, sie sprechen eine Landessprache, ihre Kinder sind hier geboren und aufgewachsen. Eine Nichtanrechnung des Aufenthalts im Rahmen der vorläufigen Aufnahme ist daher sachlich nicht nachvollziehbar.

Ich möchte noch etwas zu diesen beiden Einschränkungen sagen, die die Kommissionsmehrheit vorgenommen hat. Sowohl mit der Streichung der doppelten Anrechenbarkeit bei den Jugendlichen wie auch mit der Nichtanrechenbarkeit der Dauer der vorläufigen Aufnahme verhindern Sie keine einzige Einbürgerung. Das Einzige, was Sie damit erreichen, ist eine Verzögerung der Möglichkeit, ein Einbürgerungsgesuch zu stellen. Wenn wir uns aber einig sind, dass die erfolgreiche Integration massgebend ist, macht es doch keinen Sinn, Jugendliche länger warten zu lassen, wenn sie gut integriert sind, macht es keinen Sinn, Menschen länger auf die Einbürgerung warten zu lassen, wenn sie gut integriert sind, nur weil sie eine gewisse Zeit als vorläufig Aufgenommene hier verbracht haben.

Der Bundesrat hat eine Vorlage ausgearbeitet, die auf einem ganz einfachen Prinzip aufbaut: Wer sich mehr anstrengt, soll belohnt werden. Das ist ein Prinzip, das wir in der Schweiz kennen und mit dem wir immer gut gefahren sind. Der Bundesrat schlägt damit vor, die Integration einer einbürgerungswilligen Person in den Vordergrund zu rücken und im Gegenzug administrativen Fristen ein geringeres Gewicht zu geben. In diesem Sinne bietet die vorgeschlagene Revision Anreize, setzt aber auch klare Bedingungen für die Einbürgerung. Es ist unbestritten, es wurde auch heute Morgen von niemandem bestritten, dass beim Bürgerrechtsgesetz in mehreren Bereichen Handlungsbedarf besteht.

Ich bitte Sie daher, auf die Vorlage einzutreten. Ich bitte Sie auch, den Rückweisungsantrag abzulehnen. Wir können im Rahmen der Detailberatung die im Rückweisungsantrag aufgeworfenen Fragen diskutieren und dann auch entscheiden. Die umstrittenen Punkte der Revision sowie weitere Änderungen werden wir jetzt in der Detailberatung diskutieren können.

Ich bitte Sie daher, auf die Vorlage einzutreten und in der Detailberatung den Entwurf des Bundesrates zu unterstützen.