Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2013-06-18

Wortprotokoll

Es ist eine der wichtigsten Aufgaben des Staates, Kinder, alte sowie körperlich und psychisch kranke Menschen vor sexueller Gewalt - vor jeder Form von Gewalt - zu schützen. Das Strafrecht ist aber nur bedingt geeignet, solche Straftaten zu verhindern, denn es kommt immer zu spät: Es kommt erst zur Anwendung, wenn bereits etwas passiert ist. Deshalb scheint es mir schon sehr wichtig, dass wir uns - wenn wir über dieses Thema sprechen - bewusst sind, dass eigentlich die Prävention das Wichtigste ist. Das Wichtigste ist die Aufmerksamkeit, das Wichtigste ist, dass wir hinschauen, dass wir Kinder fördern und unterstützen, sodass sie fähig sind, ihre psychische und physische Integrität wahrzunehmen und deren Schutz einzufordern.

Man kann der Politik wirklich nicht den Vorwurf machen, sie hätte nichts getan. Es gab schon vor Jahren verschiedene parlamentarische Vorstösse, das ist bereits gesagt worden. Der Bundesrat hat auch gehandelt: Er hat eine Gesetzesvorlage ausgearbeitet, er hat anerkannt, dass Handlungsbedarf besteht. Er hat die Gesetzesvorlage ausgearbeitet, bevor die Volksinitiative eingereicht worden ist. Es ist wichtig, das festzuhalten. Damit war klar: Es besteht Handlungsbedarf.

Die Volksinitiative gibt mögliche Antworten, aber eben nicht die einzigen. Sie ist sicher gut gemeint, aber sie hat Schwachstellen. Ich finde sogar, "Schwachstellen" ist etwas milde ausgedrückt. Sie hat wirklich echte Mängel. Sie will Probleme anpacken, schafft aber selber neue Probleme. Das haben übrigens auch die Mitglieder des Initiativkomitees zugegeben; es wurde auch bei der Anhörung deutlich, welche die Schwesterkommission mit Mitgliedern des Initiativkomitees durchgeführt hat. Es wurde auch im Nationalrat anerkannt.

Welches sind die Schwachstellen? Ich möchte auf die Hauptschwachstelle zu sprechen kommen. Die Initiative sieht ein zwingendes, lebenslängliches Berufsverbot für alle Personen vor, welche die sexuelle Integrität von Kindern beeinträchtigen. Was bedeutet "Beeinträchtigung der sexuellen Integrität"? Es kann äusserst gravierend sein, es kann aber, wenn ich so sagen darf, auch ziemlich banal sein. So sind einvernehmliche sexuelle Handlungen zwischen einer Fünfzehnjährigen und einem Achtzehnjährigen strafbar - das ist eine Tatsache, es wurde hier bereits erwähnt -, weil das Schutzalter mit sechzehn Jahren endet. Aufgrund einer solchen Jugendliebe automatisch und zwingend ein lebenslängliches Berufsverbot verhängen zu müssen - selbst wenn die sexuellen Handlungen, ich sage es noch einmal, einvernehmlich sind - ist einfach nicht verhältnismässig.

Hier macht die Initiative einfach keinen Unterschied. Es ist nicht so, dass man das dann noch ein bisschen interpretieren kann. Lesen Sie den Text. Die Initiative sagt, es solle in allen Fällen zwingend ein lebenslängliches Berufsverbot geben. [PAGE 579]

Die Initiative macht auch keinen Unterschied zwischen der Beeinträchtigung der sexuellen Unversehrtheit von Kindern und jener von Minderjährigen. Die Initianten haben auf die Unverjährbarkeits-Initiative hingewiesen und gesagt, dort hätten wir auch ein Schutzalter festgelegt und eine Lösung gefunden. Nein, in der Unverjährbarkeits-Initiative stand explizit "Kinder vor der Pubertät". Das ist etwas anderes, da ist dieser Unterschied gemacht worden. Da musste man sich dann noch darüber einigen und festlegen, wann die Pubertät beginnt und was "Kinder vor der Pubertät" heisst. Aber die Initiative, über die Sie heute beraten, macht diesen Unterschied nicht.

Was ist, wenn eine Person verurteilt wird, aber von einer Strafe abgesehen wird? Das kommt vor. Auch hier macht die Initiative keinen Unterschied. Die Initiative will ein Verbot, endgültig und lebenslänglich, und zwar unabhängig vom Strafmass. Dieses zwingende und lebenslängliche Berufsverbot, das weder die Schwere der Tat noch das Strafmass, noch die verurteilte Person und das Opfer berücksichtigt, ist mit unserem Verhältnismässigkeitsprinzip nicht zu vereinbaren.

Der Bundesrat hat Ihnen einen indirekten Gegenvorschlag vorgelegt, ein konkretes Gesetzesprojekt, weil er der Meinung ist, dass wir für das, was wir tun wollen und wofür eben Handlungsbedarf besteht, keine Verfassungsänderung brauchen. Das können wir mit der heute geltenden Verfassungsgrundlage tun.

Ich stelle Ihnen das Gesetzesprojekt in aller Kürze vor, einfach damit Sie wissen, was der Bundesrat vorgeschlagen hat. Er sieht ein Berufsverbot vor, auch für ausserberufliche Tätigkeiten, also ein Tätigkeitsverbot. Dann sieht er ein eigentliches Tätigkeitsverbot vor, auch mit einem gewissen Automatismus, aber nur bei einer gewissen Schwere der Tat. Dieser Automatismus wäre: mindestens zehn Jahre Berufsverbot, ein Verbot, das auch auf lebenslänglich verlängert werden kann. Es gibt also auch einen Automatismus, aber eben nicht für alle, nicht unabhängig von Tat und Strafmass. Dann sieht der indirekte Gegenvorschlag auch ein Kontakt- und Rayonverbot vor. Das ist etwas sehr Wichtiges, vor allem bei häuslicher Gewalt. Herr Cramer hat gesagt, dass wir Folgendes nicht vergessen dürfen, auch wenn dieses Thema uns sehr beschäftigt: Der grösste Teil von sexuellen Übergriffen und sexueller Gewalt passiert auch heute im Familien- und Freundeskreis. Ein Berufsverbot nützt aber überhaupt nichts, wenn solche Taten im Freundes- und im Familienkreis vorkommen. Deshalb ist ein Rayonverbot, ein Kontaktverbot die einzige Möglichkeit, Kinder oder verletzliche Personen zu schützen.

Schliesslich sieht der bundesrätliche Entwurf auch noch einen speziellen Strafregisterauszug vor. Urteile mit einem Tätigkeitsverbot bleiben dann während der ganzen Dauer dieses Verbots ersichtlich. Das ist natürlich für Arbeitgeber, aber auch für Freizeitorganisationen wichtig, weil sie nachschauen können, ob eine Person verurteilt ist.

Nicht nur in Ihrer Kommission und in Ihrem Rat, sondern auch im Nationalrat war klar: Es ist schwierig, gegen diese Initiative anzutreten. Ich wehre mich ein bisschen dagegen, wenn man sagt: Es ist emotional. Politik ist immer emotional, Gott sei Dank ist sie emotional. Das ist für mich auch nicht ein Widerspruch; das heisst nicht, dass man dann nicht mehr rational sein kann. Es ist aber eine Initiative, die uns alle betrifft. Wir alle sagen: Wir wollen etwas tun. Ich glaube, das ist das, was diese Initiative schon auch auszeichnet.

Deshalb haben sich der Nationalrat und jetzt auch Ihre Kommission Überlegungen zu einem direkten Gegenentwurf gemacht. Das hat übrigens auch der Bundesrat getan: Wir haben uns intensiv überlegt, was die beste Antwort auf diese Initiative sei, die etwas aufgreift, was wichtig ist, und die aus unserer Sicht aufgrund der erwähnten Mängel abgelehnt werden sollte. Wir wollen auch die Bevölkerung davon überzeugen, dass diese Initiative abgelehnt werden sollte.

Zum direkten Gegenentwurf: Die Schwesterkommission des Nationalrates hatte die Verwaltung beauftragt, Varianten für direkte Gegenentwürfe zu unterbreiten. Die Verwaltung hat hier wirklich mitgearbeitet; sie hat sich sehr kooperativ gezeigt, weil es uns auch ein Anliegen war, dass Sie diese Überlegungen machen können und dann in Kenntnis der Möglichkeiten, einen Entscheid fällen können. Es gab darunter auch die Variante eines direkten Gegenentwurfes, der sehr nahe am Text der Volksinitiative liegt, der sehr weitgehend ist. Es gab andere Texte, die weiter vom Text der Volksinitiative entfernt waren. Das, was der Sprecher der Minderheit, Herr Cramer, gesagt hat, stimmt: Es gab bei der Abstimmung und dann bei der Beratung im Nationalrat auch ein taktisches Abstimmen - das stimmt. Es sind vier Varianten in den Nationalrat gekommen, und es ist auch eine Tatsache, dass man sich weder in der nationalrätlichen Kommission noch im Nationalrat auf eine Variante einigen konnte.

Deshalb will ich nun nicht prophezeien, dass es Ihnen gleich ergehen wird - ich wünsche es Ihnen nicht. Ich muss aber einfach sagen, dass es nicht ganz zufällig ist, dass man sich nicht einigen konnte. Es hat sich auch gezeigt, dass sogar die Variante, die sehr weit geht, die sehr, sehr nahe am Initiativtext ist, bei den Mitgliedern des Initiativkomitees nicht dazu geführt hat, dass sie irgendwelche Bereitschaft gezeigt hätten, ihre Initiative zugunsten eines direkten Gegenentwurfes zurückzuziehen. Das wurde mehrfach bestätigt.

Ich muss Ihnen sagen, dass ich das bedauere. Mit einem Gegenentwurf hätte, denke ich, nämlich die Möglichkeit bestanden, die Mängel der Initiative wirklich aufzuheben und mit einer gewissen Härte etwas zu bewegen. Dazu hätte es aber auch die Bereitschaft des Initiativkomitees gebraucht, diesen Schritt zu tun. Diese Bereitschaft war zumindest nicht erkennbar. Das war dann wahrscheinlich auch ausschlaggebend dafür, dass man im Nationalrat zum Schluss gekommen ist, dass es keinen Sinn macht, einen direkten Gegenentwurf zu unterbreiten. Die Mehrheit Ihrer Kommission für Rechtsfragen ist ja zum gleichen Schluss gekommen, wonach es keinen Sinn macht, einen direkten Gegenentwurf vorzulegen, wenn keine Bereitschaft für einen Rückzug der Initiative besteht.

Nun, der Nationalrat hat dann mit einer sehr, sehr knappen Mehrheit die Initiative zur Annahme empfohlen - mit 82 zu 79 Stimmen. Ihre Kommission schlägt Ihnen jetzt eine Ablehnungsempfehlung ohne direkten Gegenentwurf vor.

Was ist in der Zwischenzeit passiert? Ihre Schwesterkommission hat den indirekten Gegenvorschlag des Bundesrates bereits beraten. Sie hat die Bestimmungen, die in einem direkten Zusammenhang mit der Initiative stehen, herausgenommen und gesagt, dass alle anderen Elemente, die der Bundesrat wolle, ja gut seien und man sie beraten könne. Das hat die Kommission gemacht, worauf der Nationalrat diese Vorlage als selbstständige Vorlage letzte Woche einstimmig verabschiedet hat. Da ist also, glaube ich, einiges gegangen. Jetzt kommt dieser indirekte Gegenvorschlag bzw. dieses Gesetzesprojekt in Ihre Kommission. Sie können es also sehr schnell beraten und können - wenn Sie das wollen, selbstverständlich - auch die Bestimmungen, die der Bundesrat in diesem Gesetzentwurf vorgeschlagen hatte, wieder aufnehmen und insofern einen wieder vollständigen indirekten Gegenvorschlag ausarbeiten.

Ihre Minderheit zu Artikel 2 empfiehlt Ihnen die Annahme der Initiative. Ich möchte kurz noch eine Überlegung dazu anstellen, was es bedeutet, wenn diese Initiative angenommen wird.

Der Verfassungstext, der Ihnen mit dieser Volksinitiative vorgeschlagen wird, ist sehr klar und sehr eindeutig. Es gibt keine Spielräume. Man kann nicht sagen: "Ja, hier oder dort könnte man dann ein bisschen vorwärts- oder zurückgehen." Das zwingende lebenslängliche und automatische Berufsverbot steht, unabhängig von der Schwere der Tat, so im Verfassungstext, der Ihnen vorgeschlagen wird. Die Mitglieder des Initiativkomitees haben anerkannt, dass das ein gravierender Mangel ihres Textes ist. Es gab im Nationalrat zwei Mitglieder des Initiativkomitees, die sagten: Ja, man müsse diesen Text dann halt ein bisschen verhältnismässig umsetzen, das sei dann unsere Aufgabe. Das ist schlecht für die Glaubwürdigkeit unserer direkten Demokratie, das möchte ich doch in aller Deutlichkeit sagen! [PAGE 580]

Man lanciert eine Volksinitiative, man macht einen Text, das ist eine grosse Freiheit, das ist ein grosser, wichtiger Bestandteil unserer direkten Demokratie: Ein Anliegen wird anerkannt. Wenn der Initiativtext aber ganz klare Mängel aufweist, dann muss das Parlament, dann muss der Bundesrat die Möglichkeit haben, Korrekturen vorzunehmen. Wenn man vorgängig aufzeigt, dass eine Initiative im Widerspruch zu ebenso zentralen, elementaren Grundprinzipien unseres Rechtsstaates steht, nämlich zum Grundprinzip der Verhältnismässigkeit, und einfach darüber hinweggeht und sagt: "Das ist im Moment zweitrangig, wir wollen jetzt einmal die Initiative, dann schauen wir weiter", haben wir ein Problem. Entweder signalisieren wir der Bevölkerung: "Wir nehmen euch nicht ernst", und die Bevölkerung sagt: "Am Schluss macht Bundesbern eh, was es will", und das ist schlecht für die direkte Demokratie. Oder wir verstossen mit der Initiative, ich sage es noch einmal, gegen Grundprinzipien, die ja von der Bevölkerung auch angenommen worden sind: Das Verhältnismässigkeitsprinzip steht auch in der Bundesverfassung, es ist auch mit doppeltem Mehr, also von Volk und Ständen, angenommen worden.

Wir können solche Widersprüche nicht einfach leichtfertig hinnehmen und die Probleme dann irgendwie regeln - das ist schädlich für die direkte Demokratie. Wir haben das in den letzten Jahren ein paar Mal erlebt, und ich bitte Sie inständig zu sehen: Das ist langfristig der grösste Schaden für die direkte Demokratie, wenn wir Dinge in die Verfassung schreiben, von denen wir von vornherein wissen, dass wir sie so nicht umsetzen können.

Das ist der Hauptgrund, weshalb ich Sie wirklich bitte, diese Initiative zur Ablehnung zu empfehlen. Wir können sie nicht so umsetzen, wie das im Verfassungstext steht. Wir wissen das schon jetzt und können der Bevölkerung nicht etwas anderes vormachen.

Wenn Sie den Versuch wagen wollen, noch einmal einen direkten Gegenvorschlag auszuarbeiten, in der Hoffnung, dass Sie sich einigen können, dann werden wir Sie sicher auch hier noch einmal kooperativ dabei unterstützen. Ich will da nichts Negatives vorwegnehmen.

Der Bundesrat macht Ihnen den Vorschlag, die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen. Sie haben einen indirekten Gegenvorschlag. Sie haben ein Gesetz, das Sie sehr schnell verabschieden können und das in aller Deutlichkeit und Klarheit sogar noch weiter als die Initiative geht. Sie haben dieses Gesetz, Sie können damit auch in einen Abstimmungskampf gehen. Wir dürfen meines Erachtens die Hoffnung nicht verlieren, dass wir in der direkten Demokratie auch unsere Bevölkerung überzeugen können. Das ist ein Bestandteil unserer Aufgabe und unserer Verantwortung.

Ich bitte Sie deshalb, in allen Punkten der Mehrheit Ihrer Kommission zu folgen.