Hess Hans · Ständerat · 2013-06-06

Wortprotokoll

Im August 2010 wurde durch Medienberichte bekannt, dass die britische Firma Aegis Defence Services eine Holding in Basel gegründet hatte. Diese als private Armee bezeichnete Firma ist kein Einzelfall. Auch andere solche Firmen haben ihren Sitz in der Schweiz. Aufgrund dieser Entwicklung reichte unsere Kommission am 6. September 2010 die Motion 10.3639 ein, welche den Bundesrat beauftragte, gesetzliche Grundlagen vorzulegen, wonach ein Bewilligungs- und Kontrollsystem für Sicherheitsfirmen eingeführt wird, welche aus der Schweiz Dienstleistungen in Krisen- und Kriegsgebieten erbringen. Beide Räte haben die Motion einstimmig angenommen.

Wo liegt nun die Problematik dieser Vorlage? Sicherheitsdienstleistungen polizeilicher und zum Teil auch militärischer Art werden in erheblichem Mass von privaten Unternehmen erbracht. Soweit solche Dienstleistungen im Inland erbracht werden, wird diese Tätigkeit heute im Wesentlichen von den Kantonen mittels Konkordat geregelt. Wenn allerdings solche Dienstleistungen im Ausland erbracht werden, gibt es heute im schweizerischen Recht keine spezifische Regelung.

Was sieht das neue Gesetz vor? Die Vorlage des Bundesrates betrifft zum einen Sicherheitsdienstleistungen von Unternehmen mit Sitz in der Schweiz, deren Leistungen aber im Ausland erbracht werden. Die Vorlage betrifft zum andern aber auch Unternehmen, deren Dienste die schweizerischen Behörden im Ausland in Anspruch nehmen. Das neue Gesetz hat drei Ziele:

1. Es will Aktivitäten von Unternehmen, welche die Interessen unseres Landes beeinträchtigen oder die Schweiz in fremde Konflikte hineinziehen könnten, unterbinden.

2. Das Gesetz soll zu einer Stärkung der Menschenrechte in Krisen- und Konfliktgebieten beitragen.

3. Das Gesetz soll schliesslich Sicherheitsunternehmen stützen, die sich ans Völkerrecht halten und vorbildliche, professionelle Arbeit leisten.

Was regelt der Gesetzentwurf? Welche Instrumente sieht er vor, um den Interessen der Schweiz adäquat Rechnung zu tragen? Ich erwähne vier Punkte:

1. die Einführung einer allgemeinen Meldepflicht und bei deren Verletzung die entsprechenden Sanktionen;

2. ein gesetzliches Verbot für bestimmte Tätigkeiten, namentlich für sogenannte Söldneraktivitäten und für die Rekrutierung oder die Ausbildung von eigentlichen Privatarmeen in der Schweiz;

3. die Möglichkeit, im Einzelfall Verbote auszusprechen, wenn eine Tätigkeit Schweizer Interessen widerspricht;

4. eine Gesetzesgrundlage, um Holdinggesellschaften für das Verhalten ihrer Tochtergesellschaften stärker in die Pflicht zu nehmen.

Die Kommission unterstützt die Stossrichtung des Gesetzes. Mit dem Gesetzentwurf leistet die Schweiz ein Stück weit Pionierarbeit, denn es gibt im Moment kaum andere Staaten mit einer analogen Regelung. Insbesondere spielte die Schweiz eine zentrale Rolle bei der Erarbeitung des in Genf entstandenen internationalen Verhaltenskodex für private Sicherheitsunternehmen. Gemäss der Vorlage soll dieser Verhaltenskodex nun verbindlich werden. Die Vorlage ist deshalb in den Augen der Kommission ein wichtiges Element der schweizerischen Sicherheits- und Aussenpolitik.

Was haben wir in der Kommission insbesondere diskutiert? Warum wollen wir für Sicherheitsunternehmen kein Bewilligungs- und Kontrollsystem? Sie erinnern sich: Mit unserer Motion hatten wir ein Bewilligungssystem gefordert. Der Bundesrat schlägt nun stattdessen ein Meldesystem vor. Nach eingehender Diskussion stimmt die Kommission diesem Vorschlag zu. Vor allem zwei Elemente spielen eine Rolle, wenn wir zustimmen:

1. Ein Bewilligungssystem ist viel aufwendiger. Ein Bewilligungssystem schafft für die betroffenen Unternehmen, aber auch für die Verwaltung mehr Aufwand als ein Meldesystem. Mit dem Meldesystem kann aus Sicht der Kommission unnötige Belastung vermieden und gleichzeitig auch der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Verwaltung berücksichtigt werden.

2. Ein Bewilligungssystem würde diesen Unternehmen gewissermassen ein Gütesiegel verpassen und sie damit gleichsam legitimieren. Das wollten wir verhindern.

Zur Frage, warum das Gesetz nicht alle privaten Sicherheitsunternehmen abdeckt, auch diejenigen, die in der Schweiz tätig sind: Wie eingangs erwähnt, handelt es sich bei der Beaufsichtigung der rein national tätigen Sicherheitsunternehmen um eine Kompetenz, welche in die kantonale Hoheit fällt, und entsprechend müssen die aufgestellten Anforderungen bezüglich der Ausbildung von privatem Sicherheitspersonal dem aktuellen Standard angepasst sein. Entsprechend sieht die Kommission auch keinen Handlungsbedarf, etwas daran zu ändern.

Zum Geltungsbereich: Wann fällt eine Firma unter das Gesetz und wann nicht? Das zentrale Kriterium sind die Dienstleistungen, die eine Firma anbietet. Diese sind abschliessend in Artikel 4 des Gesetzentwurfes aufgelistet. Für die Beurteilung, ob die Tätigkeit dem Gesetz unterstellt ist, ist hierbei folgende Frage entscheidend: Sind diese Dienstleistungen mit Personalleistungen vor Ort verbunden oder nicht? Wenn beispielsweise eine Firma eine Warnanlage liefert, diese Anlage aber nicht betreibt und auch kein Personal vor Ort hat, das Sicherheitsaufgaben wahrnimmt, wenn ein Alarm ausgelöst wird, dann ist es keine Dienstleistung, die in den Geltungsbereich dieses Gesetzes fällt.

Die Kommission hat ein Schreiben der Firma Tyco erhalten. Dieser Brief liegt heute auch allen Mitgliedern des Rates vor. Die Verwaltung hat in der Kommissionssitzung versichert, dass sie mit dieser Firma in Kontakt stand und ihre Anliegen diskutiert wurden. Eine solche Firma wäre nur für diejenigen Sicherheitsleistungen meldepflichtig, die tatsächlich im sachlichen Anwendungsbereich des Gesetzes liegen. [PAGE 450]

Nun zu den Ausnahmen vom Geltungsbereich: Im Entwurf sind in Artikel 3 die Ausnahmen vom Geltungsbereich aufgeführt. Nicht unter das Gesetz fallen demnach Dienste, die Schweizer Firmen im Gebiet der Europäischen Gemeinschaft anbieten. Diese Ausnahmen sind nötig, um einerseits nicht in Widerspruch zum Freizügigkeitsabkommen mit der EU zu gelangen. Andererseits sind wir aber auch überzeugt, dass die jeweiligen Länder im EU-Raum in der Lage sind, für ihr Land eigene Standards aufzustellen, wie sie auch für Sicherheitsfirmen, die in der Schweiz ansässig sind, gelten und berücksichtigt werden müssen. Dieser Punkt wurde in der Kommission lange diskutiert. Allerdings ist dabei anzumerken, dass die privaten Sicherheitsdienstleister, welche basierend auf Absatz 1 Buchstaben a, b und c vom Schweizer Gesetz befreit werden, ohnehin dem EU-Recht unterstellt sind. Dies hat die Kommission bewogen, mit 8 zu 1 Stimmen bei 1 Enthaltung dem Artikel in der Fassung des Bundesrates zuzustimmen.

Zur Frage, wie diese Firmen im Ausland kontrolliert werden: Es gibt verschiedene Kanäle, über die man sich ein Bild der Situation im Ausland machen kann. So können die Möglichkeiten genutzt werden, die im Rahmen der schweizerischen Vertretung im Ausland zur Verfügung stehen. Daneben wird aber auch der Nachrichtendienst des Bundes den Auftrag haben, auf die Tätigkeiten dieser Unternehmen zu achten und die zuständige Behörde im EDA mit den notwendigen Informationen zu bedienen. Und schliesslich sieht die Vorlage in Artikel 29 zur Amtshilfe die Möglichkeit einer Zusammenarbeit der schweizerischen Behörde mit ausländischen Behörden vor Ort vor. Für die Kommission ist es dabei zentral, dass die zuständige Behörde, welche Meldungen entgegennimmt, auch überprüfen kann, wie sich die Unternehmen vor Ort tatsächlich verhalten. Laut Botschaft, Seite 1750, werden etwa zwanzig private Sicherheitsfirmen von dieser Regelung betroffen sein.

Bei den finanziellen und personellen Auswirkungen rechnet man mit Kosten von jährlich rund einer Million Franken. Ein Teil dieser Kosten wird dabei mit Gebühreneinnahmen kompensiert. Zu den Gebühren finden Sie eine Sonderregelung in Artikel 17. Dort wird gesagt, für welche administrativen Tätigkeiten diese kostendeckenden Gebühren erhoben werden. Daneben gibt es aber auch noch andere Tätigkeiten, beispielsweise diejenigen der Strafverfolgungsbehörden, welche hier nicht geregelt werden. Für den Aufbau der Behörde ist mit einem zusätzlichen, befristeten Stellenbedarf von 250 Stellenprozenten zu rechnen, für den ordentlichen Betrieb mit einem Stellenbedarf von 500 bis 700 Stellenprozenten. In Anbetracht der Aufgabe, die auf diese Behörde zukommt, hat sich die Kommission gefragt, ob man diese Arbeit nicht unterschätzt.

So weit meine Ausführungen zum Eintreten.