Engler Stefan · Ständerat · 2013-03-14

Wortprotokoll

Ich unterstütze den Antrag der Minderheit und bin entsprechend für die integrale Gewährleistung der Verfassung des Kantons Schwyz. Ich verwahre mich aber dagegen, als Befürworter der integralen Gewährleistung in die Ecke jener gedrängt zu werden, die bewusst die Bundesverfassung verletzen wollten oder die - wie es der Kommissionssprecher gesagt hat - in dieser Sache sentimental entscheiden würden.

Zur inhaltlichen Frage, weshalb das Wahlsystem des Kantons Schwyz im Lichte der Bundesverfassung zumindest als vertretbar beurteilt werden kann, wurden viele Argumente genannt. Ich werde am Schluss zwei Argumente aus einer rechtlichen Optik erwähnen. Mir geht es aber zuerst einmal um die Frage, inwieweit die Bundesversammlung in ihren Überlegungen frei ist, einer Kantonsverfassung die Gewährleistung zu erteilen oder nicht. Es lohnt sich, dieser Frage etwas auf den Grund zu gehen, zumal von den Gegnern der Gewährleistung vor allem mit der bundesgerichtlichen Praxis zum reinen Proporzwahlsystem argumentiert wird.

Ich stütze mich auf die Literatur und insbesondere auf die ausgezeichnete Dissertation von Dr. Andrea Töndury, Lehrbeauftragter an der Universität Zürich. Er hat im Jahre 2004 genau zu dieser Frage, nämlich zur Gewährleistung der Kantonsverfassungen, eine Dissertation geschrieben und arbeitet dort auch die ganze Lehre zur Frage "Gewährleistung, ja oder nein?" auf. Er kommt zum Ergebnis, dass die Gewährleistung einer Kantonsverfassung ein sogenanntes Doppelinstitut sei, nämlich einerseits zur Förderung der bundesstaatlichen Einheit, aber andererseits auch zur Sicherung der kantonalen Demokratie. Die eidgenössischen Räte, so vor allem gemäss der zitierten Literatur, seien grundsätzlich in ihren Überlegungen und auch bei der Beschlussfassung frei. Selbst ein Urteil des Bundesgerichtes wäre nicht in jedem Fall massgebend, da der Bundesversammlung bei der Kontrolle der Kantonsverfassungen die höchste Macht zukomme. Die Bundesversammlung könne entsprechend auch ihre eigene Praxis dazu verfolgen. Übrigens hat der Bundesrat 1988 noch genau gleich argumentiert.

Interessant ist auch die Frage der Kognition, also der Prüfungsbefugnis der politischen Bundesbehörden und des Bundesgerichtes in dieser Frage. Da stellt man fest, dass es um zwei unterschiedliche Verfahren geht, um das Gewährleistungsverfahren von politischen Behörden und um ein Verfahren vor dem Bundesgericht. Nicht nur die Verfahren sind unterschiedlich, sondern auch die Zwecke, denen diese Verfahren dienen. So steht im bundesgerichtlichen Verfahren der Individualschutz im Vordergrund, während es im politischen Gewährleistungsverfahren um die Sicherung der Einheit der bundesstaatlichen Rechtsordnung und um die Konformität des kantonalen Rechts geht.

Nun hat mir noch niemand entgegengehalten - es wurde in der Diskussion bis jetzt auch nicht gesagt -, die Verfassung des Kantons Schwyz würde gegen die Bundestreue des Kantons Schwyz verstossen oder könnte sogar die Einheit des Landes gefährden, was ein Grund dafür wäre, einer Kantonsverfassung, die entsprechend ausgestaltet wäre, die Gewährleistung zu versagen. Viel interessanter und wahrscheinlich auch schwieriger ist die Frage der Rechtskonformität zu beurteilen, nämlich die Frage, inwieweit die Kantonsverfassung von Schwyz der Bundesverfassung und dem Bundesrecht entspricht bzw. damit vereinbar ist. Dabei geht es um eine Rechtskontrolle. Wir - und das sind wir uns als politische Behörde nicht gewohnt - haben eine Rechtskontrolle durchzuführen. Wir sind uns gewohnt, Gesetze zu erlassen. Bei der Rechtskontrolle geht es aber um eine Rechtsfrage, nämlich ob diese Kantonsverfassung mit dem übergeordneten Recht vereinbar ist.

Ich komme zu folgendem Schluss: Man wirft uns Befürwortern vor, wir würden die Rechtmässigkeit nicht aus einer rechtlichen Optik, sondern allein aus einer staatspolitischen, demokratiepolitischen, vielleicht auch einer föderalismuspolitischen Sicht bewerten und wir würden alle rechtlichen Argumente auf der Seite lassen. Ich tue das nicht. Ich könnte als Jurist im Wissen darum, dass die Verfassung des Kantons Schwyz ganz klar gegen übergeordnetes Recht verstossen würde, nicht die integrale Gewährleistung vertreten. Für mich ist es mindestens vertretbar, die fragliche Bestimmung als mit dem übergeordneten Recht vereinbar zu beurteilen, und zwar aus folgenden Gründen: Wenn man den ganzen Paragrafen 48 liest und nicht nur Absatz 3, wird ersichtlich, dass es sich de facto um ein gemischtes Verfahren handelt. Zur Frage des gemischten Verfahrens hat sich das Bundesgericht noch nie geäussert. Es ist auch in den Protokollen zu den Anhörungen zu lesen, dass es dazu noch keine Rechtsprechung gibt. Insofern meine ich, dass man in guten Treuen eine bundesrechtskonforme Auslegung des gemischten Wahlsystems des Kantons Schwyz annehmen kann.

Mein zweites Argument: Eigentlich geht es beim Wahlsystem des Kantons Schwyz de facto ja um nichts anderes als um die Fortführung eines bestehenden, alten Systems, das neu an der seit 2002 entwickelten bundesgerichtlichen Praxis zum reinen Proporzsystem gemessen wird. Nochmals: Diese Rechtsprechung hat sich nicht dazu geäussert, wie in einem gemischten System zu verfahren sei. Handelt es sich aber um die Fortführung eines Wahlsystems, das im Kanton Schwyz Praxis war und das 1963 gewährleistet wurde, würden wir heute die einmal erteilte Gewährleistung widerrufen.

Das letzte Argument: Ich meine auch, dass nebst den Argumenten der Wahlgerechtigkeit, die in der Praxis des Bundesgerichtes zum Proporz ja im Vordergrund steht, auch andere verfassungsmässige Grundsätze gegeneinander abzuwägen sind. In einer Interessenabwägung sind auch der Vertrauensschutz, die Organisationsautonomie und auch staatspolitische Argumente einander gegenüberzustellen.

Ich komme für mich zum Schluss, dass es nicht richtig wäre, bezüglich Absatz 3 von Paragraf 48 die Gewährleistung zu versagen, und möchte Sie bitten, der Minderheit zu folgen.