Graber Konrad · Ständerat · 2013-03-21

Wortprotokoll

Es geht jetzt bei dieser Frage um die Institutionenreform. Wir werden uns dazu etwas austauschen. Ich würde gerne einen Überblick darüber geben, was wir in der Kommission in diesem Zusammenhang alles getan haben und zu welchen Beschlüssen wir gekommen sind.

Die heutige Wettbewerbskommission ist aus der Kartellkommission herausgewachsen, die vor Jahrzehnten als beratende Kommission dem Volkswirtschaftsdepartement zur Seite gestellt wurde. Dies erklärt auch die heute kritisierte Zusammensetzung. 1995 ist aber ein grundlegender Wandel bezüglich der Aufgabe dieser Kommission eingetreten: Aus der beratenden Kommission wurde eine Kommission, die Bussen in Millionenhöhe verhängt. Von Kommissionsmitgliedern, die solche Entscheide treffen, wird eine hohe Unabhängigkeit verlangt, und diese ist kaum erreicht, wenn das Weko-Mitglied im Solde wirtschaftlicher Interessenverbände steht. Auch beim Modell der Kommission, wie es heute von Herrn Rechsteiner kritisiert wurde, ist nicht die Meinung, dass sie nur aus Professoren besteht, sondern durchaus auch aus Praktikern.

Nachdem das Parlament anlässlich der letzten Revision des Kartellgesetzes 2003 eine Evaluation des neuen Erlasses in Auftrag gegeben hatte, wurde bald ein Ergebnis dieser Evaluation absehbar, nämlich die Erneuerung des Rufs nach einer Institutionenreform. Dieser Ruf war schon 1995, beim Wechsel zur Wettbewerbskommission, wie dann auch 2003, im Vorfeld der damaligen Reform, laut geworden. Eine zentrale Feststellung der Evaluation war denn auch, dass die Institution Wettbewerbskommission der materiellrechtlichen Entwicklung des Kartellrechts nicht gefolgt sei.

Die WAK-SR hat den Evaluationsauftrag des Parlamentes und das Evaluationsergebnis ernst genommen und sich deshalb schon an ihrer ersten Sitzung entschlossen - also praktisch vor einem Jahr - , sich der Institutionenreform vertieft anzunehmen. Aufgrund einer ausgebauten Kriterienliste wurden mehr als vier Modelle einander gegenübergestellt, um letztlich unter zwei Modellen einen Entscheid zu treffen. Nur ganz kurz aufgegriffen wurde eine Lösung, die "Amtsmodell" genannt wurde. Hier wäre der Weg der Institutionenreform, wie ihn der Bundesrat in der Botschaft vorschlägt, noch weiter gehend beschritten worden. Die neugeschaffene Wettbewerbsbehörde hätte einen ersten Entscheid gefällt, der dann wie bisher auf dem Beschwerdeweg ans Bundesverwaltungsgericht hätte weitergezogen werden können. An die Stelle einer Behördenkommission wäre eine nicht weisungsgebundene Verwaltungseinheit im Kreis der dezentralen Bundesverwaltung getreten. So viel Beamtenmacht zu schaffen stand dann aber letztlich in der Kommission doch nicht zur Diskussion.

Ein anderer Reformvorschlag fand auch keine Unterstützung. Hier wäre das vom Bundesrat mit seinem Reformvorschlag verfolgte Anliegen, Untersuchungen und Entscheid zu trennen, dadurch realisiert worden: es wäre strikte zwischen dem untersuchenden Organ der Weko - dem Sekretariat - und dem entscheidenden Organ der Weko getrennt worden. Dies wäre etwa geschehen, indem man letzterem Organ Gerichtsschreiber als Urteilsredaktoren zur Seite gestellt hätte. Diese Variante wurde auch verworfen. Es würde damit dreimal Gericht gehalten: zuerst vor der Weko, die sich allerdings vor der Europäischen Menschenrechtskonvention kaum als Gericht qualifiziert, dann vor dem Bundesverwaltungsgericht als erster gerichtlicher Instanz mit voller Kognition und schliesslich vor dem Bundesgericht als Gericht, das noch die korrekte Rechtsanwendung feststellt, aber den Sachverhalt nicht mehr frei würdigt. Ein zentrales Anliegen des Bundesrates und Ihrer Kommission, nämlich die Beschleunigung der Verfahren bis zum letzten Entscheid, wäre so nicht erreicht worden, vielmehr wäre das Gegenteil, eine Verlängerung der Verfahren, eingetreten.

Für die Kommission selber rückte in der Folge eine andere Frage in den Vordergrund: Auf welchem Weg kommt ein Unternehmen zu einem ersten Entscheid? Da stellten sich doch Zweifel ein, ob die Institutionenreform, wie der Bundesrat sie vorschlägt, der richtige Weg sei - obwohl der Bundesrat diese heute als besseres Modell bezeichnet. Die bundesrätliche Lösung kennt zwar wie das heutige Recht das Instrument der einvernehmlichen Regelung. Wenn ein Unternehmen aber nicht nur eine Verhandlungslösung will, die es nicht mehr infrage stellen kann, sondern eben einen Entscheid, den das Unternehmen bis zum Bundesgericht in Lausanne anfechten kann, dann ist eine einvernehmliche Regelung nicht unbedingt der richtige Ansatz dazu.

Was die Kommission mithin gesucht hat, ist ein Weg, der einem kleineren und mittleren Unternehmen - vor allem haben wir hier an die KMU gedacht - relativ rasch zu einem ersten Entscheid verhilft, und dies ohne den ganzen formellen und finanziellen Aufwand eines Verfahrens vor einer gerichtlichen Instanz. Gleichzeitig sollte dieser Entscheid aber auch immer noch wie bisher angefochten werden können. Die Kommission kam zur Auffassung, dass eine verkleinerte und damit professioneller agierende Kommission dieses rasche erste Urteil zu gewährleisten weiss.

In den Artikeln 18 bis 24 wird geregelt, dass die neue Wettbewerbskommission noch aus fünf Mitgliedern bestehen soll, dass das Präsidium verkleinert wird und dass dem verkleinerten Organ keine Personen mehr angehören, die in einem wirtschaftlichen Interessenverband eine Organstellung innehaben oder von einem solchen Verband angestellt sind. Die Kommission hat sich hier - ich kann das nur wiederholen, auch Herr Schmid hat dies ausgeführt - mit der Frage der Zusammensetzung auseinandergesetzt. Wir haben diese Kompetenz im Rahmen einer Verordnung dem Bundesrat weitergegeben. Aber es ist klar die Meinung, dass weiterhin auch Praktiker Einsitz haben. Es wird nicht von einem Professorengremium gesprochen - das war jedenfalls nicht die Meinung in der Kommission.

Der Vorschlag der Kommissionsminderheit Schmid Martin ist vor dem Hintergrund dieser Diskussion und als Weg zu einem ersten Entscheid zu sehen. Die Kommissionsminderheit schlägt nun vor, dass das Unternehmen wählen können soll, ob es ein voll ausgebautes Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht oder lieber die Überprüfung des Antrages des Sekretariates der Weko durch die Weko selber will, mit der Möglichkeit, dann noch gegen diesen Weko-Entscheid vor Bundesverwaltungsgericht zu ziehen - es geht also darum, eine Form des Wahlrechtes einzuführen.

Der Bundesrat hat gegen diese Lösung opponiert, und die Kommission ist ihm gefolgt. Ein solches Wahlrecht ist in der schweizerischen Rechtsordnung fremd. Es entstünden auch falsche Anreize für die Wettbewerbskommission einerseits und das Bundesverwaltungsgericht andererseits. Etwas pointiert ausgedrückt: Wollen sie Arbeit von sich fernhalten, urteilen sie besonders streng, damit der andere Rechtsweg gewählt wird; wollen sie sich über die Fälle, über welche sie als erste entscheiden, profilieren, urteilen sie besonders milde, um Fälle anzuziehen. Im schlimmsten Fall schaukeln sie sich in der einen oder anderen Richtung wechselseitig hoch. Das Fazit der Kommissionsmehrheit war: Wettbewerb ist gut, aber nicht unter Gerichten.

Ergänzend ist zum Minderheitsantrag Folgendes anzuführen: Weil es bei der Minderheitslösung den direkten Weg ans Gericht gibt, reicht es nicht, in Artikel 27 festzuhalten, dass diese Wahlmöglichkeit besteht. Es muss dann in Artikel 30 auch noch genauer präzisiert werden, was ein Antrag des Sekretariates zu umfassen hat, und in Artikel 30a müsste noch eine Frist gesetzt werden, innerhalb welcher sich das beklagte Unternehmen auf den einen oder anderen Rechtsweg festlegen muss.

Der Lösung der Kommissionsmehrheit kann entgegengehalten werden, dass sie das Ziel der Beschleunigung nicht direkt erreicht, weil sie den Instanzenzug so belässt, wie er [PAGE 326] heute bereits besteht. Die Lösung der Mehrheit enthält aber immerhin ein Element der Beschleunigung, nämlich in Artikel 30 Absatz 2bis. Dort werden der Wettbewerbskommission und dem Bundesverwaltungsgericht Ordnungsfristen gesetzt. Das ist eine Ergänzung, die die Kommission vorgenommen hat. Sie müssen auf den Antrag des Sekretariates respektive im Fall des Bundesverwaltungsgerichtes auf die Beschwerde des Unternehmens gegen den Entscheid der Weko innert zwölf Monaten mit einem Entscheid antworten oder andernfalls die Gründe für die Verzögerung darlegen. Die zwölf Monate sollen unbeeinflusst bleiben, wenn zum Beispiel Stellungnahmen von Dritten verspätet eintreffen. Das sind dann eben Aspekte, mit denen die Verletzung der Ordnungsfrist begründet werden könnte.

Ich empfehle Ihnen also, hier der Mehrheit zu folgen und von einer Wahlmöglichkeit bei dieser Institutionenreform abzusehen.