preparatory:AB 147939

Wortprotokoll

Der Bundesrat hat in seinem Bericht, den er in Erfüllung des Postulates Frick erstellt hat, die Eigenheiten der schweizerischen Gesetzgebung ausgewiesen, die zu einer Bewilligungspraxis für Rüstungsausfuhren führen und die im Vergleich zu jener in anderen europäischen Staaten wie Österreich, Schweden, Frankreich, Deutschland und Italien restriktiver ist. Bereits im vergangenen Jahr hat der Bundesrat festgestellt, dass sowohl die Kriegsmaterialausfuhren als auch die Zahl der neuausgestellten Bewilligungen stark rückläufig sind. Im Vergleich zum Vorjahr sind die Kriegsmaterialausfuhren im Wert von 700 Millionen Franken auf solche im Wert von 461 Millionen Franken zurückgegangen; dies entspricht einem Rückgang um 34 Prozent. Auch im Bereich der besonderen militärischen Güter ist das Volumen stark zurückgegangen: Während diese Güter im Vorjahr rund 2,4 Milliarden Franken ausmachten, waren es im letzten Jahr noch rund 405 Millionen Franken. Zwar sind die besonderen [PAGE 133] militärischen Güter, welche durch das Güterkontrollgesetz kontrolliert werden, von der vorliegenden Motion nicht direkt betroffen, aber die Entwicklung in diesem Bereich bestätigt, dass sich die Schweizer Sicherheitsindustrie in einem schwierigen wirtschaftlichen Umfeld behaupten muss.

Ebenfalls zur Kenntnis nahm der Bundesrat, dass bei verschiedenen grösseren schweizerischen Rüstungsbetrieben Entlassungen vorgenommen wurden. Dazu kam kürzlich auch noch, dass die Herstellerin des Sturmgewehrs der Schweizer Armee Personal entlassen musste und ums Überleben kämpft. Deshalb ist der Bundesrat der Ansicht, dass eine Gefährdung der in Artikel 1 des Kriegsmaterialgesetzes verankerten industriellen Kapazität zugunsten unserer Landesverteidigung nicht mehr ausgeschlossen werden kann. Aus diesem Grund beantragt der Bundesrat die Annahme der vorliegenden Motion.

Die Gründe für die negative wirtschaftliche Entwicklung sind allerdings nicht ganz eindeutig zu eruieren. Sie dürften unter anderem mit dem Einbruch des europäischen Rüstungsmarktes zusammenhängen. Während die Rüstungsindustrie in den umliegenden europäischen Ländern diese Entwicklung mit der Akquisition neuer Aufträge in den aufstrebenden Märkten Asiens und mit Aufträgen im Mittleren Osten zu kompensieren versucht, sind die Möglichkeiten der Schweizer Industrie aufgrund der restriktiveren Bewilligungskriterien stark eingeschränkt.

Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe a der Kriegsmaterialverordnung nennt gemäss Motionstext als Ausschlussgrund, dass das Bestimmungsland widerrechtlich an einem internationalen bewaffneten Konflikt beteiligt ist oder dass im Bestimmungsland ein interner bewaffneter Konflikt vorherrscht. Mit der Einführung des Begriffs "widerrechtlich" soll klargestellt werden, dass Ausfuhren in Staaten möglich bleiben, die sich gestützt auf ein Mandat der Uno an einem internationalen bewaffneten Konflikt beteiligen. Ein Beispiel: Eine Lieferung an Frankreich, das sich 2011 an der von der Uno sanktionierten Intervention in Libyen beteiligte, wäre möglich gewesen.

Herrscht in einem Bestimmungsland ein interner bewaffneter Konflikt, dürfen keine Lieferungen vorgenommen werden. Davon zu unterscheiden sind Situationen, in denen das Bestimmungsland mit rechtsstaatlichen Mitteln gegen gewisse Gruppierungen vorgeht, wie dies etwa bei der Bekämpfung des organisierten Verbrechens oder des Terrorismus der Fall sein könnte. Lieferungen an Bestimmungsländer, die sich an einem internen Konflikt in einem anderen Land beteiligen, sind ausgeschlossen, wenn ohne Uno-Mandat oder ohne Einwilligung des betroffenen Staates gehandelt wird. Selbst wenn ein Mandat oder eine Einwilligung vorliegen, müssen die übrigen Kriterien auch erfüllt sein, ansonsten wird keine Bewilligung erteilt.

Ich komme zu Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe b: Gemäss dieser Bestimmung sind Ausfuhren ausgeschlossen, wenn im Bestimmungsland ein hohes Risiko besteht, dass das auszuführende Kriegsmaterial für die Begehung von schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen eingesetzt werden könnte. Die geltende Bestimmung schliesst jegliche Ausfuhren in Staaten mit schlechter Menschenrechtssituation aus. Damit werden auch legitime Beschaffungen zu Verteidigungszwecken verunmöglicht. Die Neuformulierung tritt diesem Manko entgegen, indem ausschliesslich dann Bewilligungen automatisch verweigert werden, wenn ein hohes Risiko besteht, dass die Waffen zur Begehung von schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen eingesetzt werden könnten. Konkret: Mit der neuen Bestimmung würde die Lieferung von Fliegerabwehrsystemen nicht mehr ausgeschlossen. Die Beurteilung basiert einerseits auf einer generellen Einschätzung der Menschenrechtssituation im Bestimmungsland, andererseits auf der Eignung des zur Ausfuhr beantragten Kriegsmaterials.

Die Formulierung in der Motion entspricht der sogenannten "golden rule", die Amnesty International als Bewilligungskriterium für den internationalen Waffenhandelsvertrag ATT vorgeschlagen hat. Sie entspricht auch weitgehend dem Menschenrechtskriterium des Gemeinsamen Standpunktes der Europäischen Union.

Zu Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c: Dieser schliesst Kriegsmaterialausfuhren aus, wenn deren Beschaffung die sozioökonomische Entwicklung des Bestimmungslandes massgeblich beeinträchtigen könnte. Die geltende Formulierung der Kriegsmaterialverordnung, welche Lieferungen an die ärmsten Länder der Welt verbietet, führt zu einer gewissen Diskriminierung der betroffenen Staaten. Gleichzeitig blendet sie aus, dass eine nachhaltige Entwicklung intakte staatliche Strukturen voraussetzt. Deren Verteidigung, u. a. gegen Kriminelle, bedarf gut ausgebildeter und auch gut ausgerüsteter Sicherheitskräfte. Schliesslich existiert auch bei diesen Staaten ein legitimes Bedürfnis nach Rüstungsgütern. Bei der Beurteilung der Beeinträchtigung der sozioökonomischen Entwicklung kann auf die Praxis der EU-Mitgliedstaaten abgestellt werden, die über ein ähnliches Kriterium verfügen. Übrigens hält auch der im April 2013 von der Uno-Generalversammlung verabschiedete internationale Waffenhandelsvertrag in Artikel 5 fest, dass die Umsetzung des Vertrages auf nichtdiskriminierende Art und Weise zu erfolgen hat. Ein generelles Ausfuhrverbot bezüglich der ärmsten Staaten der Welt könnte diesem Nichtdiskriminierungsgebot widersprechen.

Damit bin ich bei Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe d gemäss Motionstext: Hier werden Kriegsmaterialausfuhren verboten, wenn im Bestimmungsland ein hohes Risiko besteht, dass das Kriegsmaterial gegen die Zivilbevölkerung eingesetzt wird und das humanitäre Völkerrecht oder die Menschenrechte verletzt werden. Im Rahmen des Ordnungsdienstes, bei Polizeieinsätzen sowie bei der Terrorismusbekämpfung werden immer wieder gegen Zivilpersonen gerichtete Waffen verwendet. Es gibt folglich Situationen, in denen der Staat auf die Anwendung von Gewalt zur Durchsetzung der staatlichen Ordnung und zum Schutz der Bevölkerung angewiesen ist. Massgeblich ist deshalb nicht die Gefahr eines Waffeneinsatzes gegen die Zivilbevölkerung an sich, sondern letztlich, ob der Waffeneinsatz jene Rechte verletzt, die den Schutz der Zivilpersonen garantieren sollen, eben das humanitäre Völkerrecht und die Menschenrechte. Mit der neuen Formulierung hätte deshalb eine absehbare Verwendung der Waffen, etwa im Kampf gegen terroristische Organisationen, nicht automatisch einen Bewilligungsausschluss zur Folge. Die vorgeschlagene Formulierung entspricht übrigens weitgehend der heutigen Praxis.

Lassen Sie mich aufgrund der aktuellen Situation in der Ukraine über die Kriegsmaterialexporte in dieses Land einige Bemerkungen machen. Zwischen 2009 und 2012 wurde aus der Schweiz Kriegsmaterial im Wert von rund 111 000 Franken an die ukrainische Regierung und Kriegsmaterial im Umfang von rund 1,9 Millionen Franken an private Firmen und Privatpersonen geliefert. Dabei handelte es sich vorwiegend um Gewehre und Pistolen sowie Einzelteile für die Produktion von Kleinwaffen. Der Export von Einzelteilen für die Kleinwaffenproduktion steht im Zusammenhang mit einem im Jahr 2009 bewilligten Know-how-Transfer an eine private ukrainische Firma. Trotz des Know-how-Transfers ist diese Firma aus Qualitätsgründen auf die Zulieferung gewisser Einzelteile aus der Schweiz angewiesen. Nach Angaben der Firma sind seither einzig dreissig in der Ukraine produzierte Kleinwaffen an eine staatliche ukrainische Einheit verkauft worden, die für die Sicherheit der Fussball-Europameisterschaft 2012 zuständig war. Die restlichen Kleinwaffen gingen an Privatpersonen. Aus der Schweiz heraus sind also weniger als zwanzig komplette Kleinwaffen an die staatlichen ukrainischen Behörden ausgeführt worden.

Seit der Unabhängigkeit der Ukraine bis zum Ausbruch der Gewalt auf dem Maidan war die Menschenrechtslage nie besonders problematisch, dies auch nicht während der friedlichen "orangen Revolution" 2004. Zudem ist die Ukraine Mitglied aller vier internationalen Exportkontrollregimes für die Kontrolle strategisch sensibler Güter. Im Gegensatz zur Schweiz haben die Mitgliedstaaten der Europäischen Union allein 2012 Rüstungsausfuhren für über 37 Millionen Euro an die Ukraine bewilligt.

Bevor ich zum Schluss komme, möchte ich noch kurz erläutern, welche Auswirkungen eine Annahme der vorliegenden [PAGE 134] Motion auf die Ausfuhr von Kleinwaffen hätte. Wichtig sind dabei zwei Bestimmungen, nämlich die Buchstaben b und d von Artikel 5 Absatz 2 KMV, welche die Ausfuhr von Kriegsmaterial regeln, das für die Begehung von schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen oder gegen die Zivilbevölkerung eingesetzt werden könnte. Es ist mir wichtig zu betonen, dass es diesbezüglich zu keiner Änderung, namentlich nicht zu einer Lockerung der Bewilligungspraxis, kommen wird - dies, weil sich die Frage einer möglichen Menschenrechtsverletzung, gerade im Zusammenhang mit Kleinwaffen, tatsächlich stellt. So gesehen hat sich die Ausgangslage für die Behandlung der vorliegenden Motion aufgrund der Ereignisse in der Ukraine nicht verändert.

Fazit: Aus den dargelegten Gründen unterstützt der Bundesrat das Anliegen und die Stossrichtung der Motion, die Rahmenbedingungen für die schweizerische Sicherheits- und Wehrtechnikindustrie und für Exportgeschäfte zu verbessern. Es geht nicht um eine Preisgabe des Schutzes der Menschenrechte zugunsten des Erhalts von Arbeitsplätzen. Dieser Schutz und die humanitäre Tradition der Schweiz werden weiterhin hochgehalten, es dürfen aber auch unsere Sicherheitsinteressen nicht vernachlässigt werden. Die Aufrechterhaltung einer wirksamen und glaubwürdigen Verteidigungsfähigkeit bedingt eine wettbewerbsfähige schweizerische Rüstungs- und Wehrtechnikindustrie. Wenn die Schweiz auch in Zukunft über die nötigen industriellen Kapazitäten verfügen soll, bedarf es jetzt einer Anpassung der rechtlichen Rahmenbedingungen. Die Menschenrechtsfragen behalten erstrangige Bedeutung, die "golden rule" von Amnesty International gilt. Die Spiesse werden etwas angepasst, und zwar gegenüber Ländern wie Österreich und Schweden, die auf gleichen Werthaltungen wie wir basieren. Unsere eigenen Sicherheitsinteressen dürfen nicht unterschätzt werden.

Damit beantragt Ihnen der Bundesrat die Annahme der Motion.