Keller-Sutter Karin · Ständerat · 2012-09-25

Wortprotokoll

Wir haben ja in diesem Rat bereits bei der Vorlage 1 in der Sommersession über die flankierenden Massnahmen gesprochen, und für mich war und ist diese Vorlage 1 absolut unbestritten. Ich habe ihr auch klar zugestimmt. Ich erinnere Sie, wir haben dort neue Sanktionsmöglichkeiten bei Scheinselbstständigkeit eingeführt sowie bei Verstössen gegen zwingende Lohn- und Arbeitsbedingungen. Diese Massnahmen waren klar nötig, um Missbräuche, die sicherlich auch vorhanden sind, zu bekämpfen. Die Vorlage 1 ist meines Wissens noch nicht in Kraft. Ich weiss nicht, wann sie in Kraft treten wird. Ich nehme an, im Verlauf des zweiten Halbjahres 2012 oder auf den 1. Januar 2013.

Wir haben dort eigentlich auch klargestellt, dass die Schweiz kein Billiglohnland ist, und ich persönlich will auch nicht, dass die Schweiz ein Billiglohnland wird. Das sage ich auch klar als bürgerliche Politikerin. Denn eines ist ja deutlich: Die Höhe der Löhne und der Wohlstand in einem Land hängen sicherlich untrennbar miteinander zusammen, und beides gilt es zu bewahren. Es ist denn auch sicherlich absolut richtig, dass verlangt wird, dass Arbeiten, die in der Schweiz verrichtet werden, auch zu Lohnbedingungen und Arbeitsbedingungen verrichtet werden, die in der Schweiz anerkannt und verbreitet sind.

Jetzt aber in Bezug auf diese Vorlage, die wir vor uns haben, diese Vorlage 2, und auch in Bezug auf die Solidarhaftung möchte ich Sie bitten, der Mehrheit zu folgen und dann den Minderheitsantrag, also dieses zweite Konzept, abzulehnen. Ich bin der Meinung, dass die Kommission mit dem jetzt vorliegenden Mehrheitsantrag einen gangbaren Kompromiss gefunden hat, der anknüpft an die bestehende Solidarhaftung, die wir in Artikel 5 des Entsendegesetzes bereits haben. Diese Massnahme, dieses Konzept, ist auch mit einem vernünftigen Aufwand umsetzbar.

Wir haben es gehört: Die Variante der Minderheit sieht vor, dass Erstunternehmer solidarisch für die ganze Subunternehmerkette haften und sich von dieser Haftung nur befreien können, wenn vor der Auftragsvergabe die Einhaltung der Lohn- und Arbeitsbedingungen durch die Subunternehmer überprüft wurde. Das heisst also, dass der Erstunternehmer sämtliche Lohnunterlagen der Subunternehmer einsehen und kontrollieren muss. Das bringt doch einen erheblichen administrativen Aufwand mit sich und könnte letztlich auch zulasten einer effizienten Produktion gehen.

Die Ausdehnung der Haftung auf Konventionalstrafen scheint mir auch rechtlich besonders fragwürdig zu sein. Wenn der Erstunternehmer damit rechnen muss, bei fehlendem Nachweis der erfüllten Sorgfaltspflicht neben Lohnausständen auch noch Konventionalstrafen bezahlen zu müssen, kann das dazu führen, dass die Weitergabe von Aufträgen in den meisten Fällen nicht mehr erfolgt. Gerade das Baugewerbe lebt ja sehr stark von dieser Arbeitsteilung; das ist ja dort auch eine Effizienzfrage, eine Frage der Steigerung der Produktivität. Es kann nicht angehen, dass der Erstunternehmer sämtliche Risiken tragen muss. Ich habe von Erstunternehmern auch gehört, dass sie befürchten, dass dann beispielsweise die Banken bei den Kreditrichtlinien andere Saiten aufziehen, wenn nämlich, wie ich es erwähnt habe, nicht nur für die Lohnausstände, sondern auch noch für Konventionalstrafen gehaftet werden muss. Dann sind alle Risiken beim Erstunternehmer. Man könnte sich in guten Treuen auch fragen, warum nicht alle Risiken einfach beim Auftraggeber sein sollten. Man könnte ja auch sagen, dass letztlich der Auftraggeber haften müsste.

Schon die Solidarhaftung nach geltendem Recht, also nach Artikel 5 Absatz 2 des Entsendegesetzes, ist im schweizerischen Rechtssystem eigentlich ein Sonderfall. Sie knüpft aber immerhin an die Verletzung einer dem Erstunternehmer auferlegten gesetzlichen Pflicht an, die von ihm relativ einfach erfüllt werden kann. Die Erweiterung der Solidarhaftung, wie sie die Minderheit vorsieht, widerspricht hingegen dem Rechtsgrundsatz in unserem Obligationenrecht, wonach jedes Rechtssubjekt für die Erfüllung seiner - und eben nur seiner - vertraglichen und ausservertraglichen Verpflichtungen haftet.

Es gibt immer wieder Leute, die sagen, die erweiterte Solidarhaftung sei vergleichbar mit der Haftung des Erstunternehmers für seine Teilleistungen gegenüber seinem Auftraggeber. Auch Herr Levrat hat gesagt, für die Qualität müsse man ja auch garantieren. Dem ist zu widersprechen, denn hier geht es um eine vertragliche Leistungserfüllung gegenüber dem Auftraggeber, nicht darum, dass dafür gehaftet wird, dass in allen Teilen eine rechtskonforme Leistungserbringung durch den Subunternehmer erfolgt.

Die Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen ist nach meiner Überzeugung eine hoheitliche Aufgabe. Sie soll nicht über eine Erweiterung der Solidarhaftung faktisch privatisiert werden, indem man sie dem Erstunternehmer überbürdet.

Ich meine aus meiner Sicht auch, dass bei der Professionalisierung der Kontrollen und beim Vollzug angesetzt werden muss. Ich habe den Bericht "Evaluation der Aufsicht über die flankierenden Massnahmen zur Personenfreizügigkeit und deren Wirkungen" vom 16. Juni 2011 nochmals zur Hand genommen und gelesen, dass die flankierenden Massnahmen je nach Vollzugsorgan unterschiedlich umgesetzt werden. Das ist stossend. Man scheint sich auch auf die Kontrollen von GAV-Bestimmungen und die im Entsendegesetz vorgesehenen Sanktionen zu beschränken. Aber andere Instrumente wie die erleichterte Allgemeinverbindlicherklärung von GAV oder das Erlassen von Normalarbeitsverträgen werden kaum angewendet. Unverständlich ist auch, dass es möglich ist, dass ein Betrieb eine auferlegte Busse irgendwann einmal, vielleicht erst nach sechs Monaten, bezahlen kann oder sich absetzen kann, ohne diese zu bezahlen. Dies würde übrigens auch mit dem Konzept der Minderheit drohen; es ist keine Garantie dagegen.

Es ist aber richtig, dass die Volkswirtschaftsdirektorenkonferenz - ich habe mich informiert - gemeinsam mit dem Seco an der Verbesserung des Vollzugs der bestehenden Massnahmen arbeitet. Es wäre interessant, wenn Bundesrat Schneider-Ammann noch etwas zur Vollzugsplanung oder Verbesserung der Vollzugsmassnahmen ausführen könnte. Offensichtlich sollen laut Zeitplan des Seco die Massnahmen zur Professionalisierung des Vollzugs der paritätischen Kommissionen im zweiten Halbjahr 2012 und dann 2013 schrittweise umgesetzt werden. Ich habe hier noch eine Umsetzungsplanung, die für verschiedene weitere Massnahmen bis 2014 geht. Zudem werden in der Volkswirtschaftsdirektorenkonferenz derzeit Diskussionen über die Verbesserung oder auch über die Änderung des heute bestehenden Vollzugsdualismus geführt. Das bestehende Modell soll bewertet und auch verbessert werden. Das ist wichtig, weil wir uns bewusst werden müssen, vor welchem Hintergrund wir diese Konzepte diskutieren.

Wir alle wissen, dass wir im Bereich des Vollzugs der flankierenden Massnahmen primär ein Vollzugsproblem haben, und dieses soll auch mit allen Kräften angegangen werden. Ständig neue Gesetze zu erlassen, bevor die bestehenden überhaupt wirkungsvoll vollzogen werden, bevor überhaupt die Vorlage 1 in Kraft ist, ist meines Erachtens nicht seriös. Dies gilt umso mehr, als der Bundesrat in seinem Bericht, den er der WAK vorgelegt hat, die Antwort über das Ausmass der tatsächlichen Verstösse in diesem Bereich schuldig geblieben ist. Wir haben von Herrn Levrat jetzt einige Beispiele gehört, die in den Medien auch immer wieder thematisiert werden. Diese Missbräuche gibt es, das streite ich nicht ab, aber über den effektiven Handlungsbedarf, über das Ausmass der offensichtlichen Verstösse, hat sich der Bundesrat nicht geäussert.

Ich bin der Auffassung, dass die Personenfreizügigkeit in der Schweiz mehrheitsfähig bleiben soll. Das bleibt sie, wenn der Vollzug der flankierenden Massnahmen glaubwürdig ist, wenn man wirklich das Gefühl hat, es tue weh, wenn die [PAGE 872] Vorlage 1 in Kraft gesetzt werde. Wir sollten hier aber nicht bereits wieder eine Vorlage 2 in Aussicht stellen, die eben nicht voll ausgewiesen wird - wie man auch sieht, wenn man die Zahlen, die ich vom Schweizerischen Baumeisterverband habe, anschaut. Da muss man auch sagen, dass gerade das Baugewerbe am dichtesten kontrolliert wird. 2011 wurden laut Seco 41 Prozent aller Baufirmen im Bauhauptgewerbe von den paritätischen Kommissionen kontrolliert; in anderen GAV-Branchen ist der Durchschnitt bei 4,9 Prozent. Man könnte vielleicht auch hier noch etwas machen. In dieser Frage ist es sicher so, dass man die richtige Balance finden muss.

Die Kommissionsmehrheit hat mit der vorliegenden Lösung einen gangbaren Weg gefunden, der eine Brücke schlägt zwischen jenen, die gar nichts machen wollen - es gibt auch solche, der Kommissionspräsident hat es erwähnt -, und jenen, die faktisch eine Kettenhaftung einführen wollen. Der vorliegende Antrag der Mehrheit scheint mir gerade auch vor diesem Hintergrund und vor dem Hintergrund des Gesagten verhältnismässig.