Levrat Christian · Ständerat · 2014-03-18

Wortprotokoll

Je ne suis pas certain que cette affaire constitue le cadeau d'anniversaire idéal dont Madame la conseillère fédérale Widmer-Schlumpf a rêvé. Vous nous en excuserez.

La Suisse mène sur les questions fiscales un "dialogue structuré" avec la France. Il s'agit de régler des questions aussi diverses que le règlement du passé relativement à des biens non déclarés, l'entraide administrative, la question de l'aéroport de Bâle-Mulhouse ou l'imposition au forfait.

Indépendamment de ces questions, ou plutôt en préalable, la France a fait connaître son intention de dénoncer la convention de 1953 en vue d'éviter les doubles impositions en matière d'impôts sur les successions. Il s'agissait de la convention la plus ancienne que la France connaissait encore. Depuis dix ans, la France n'a plus conclu aucun accord de ce type, à l'exception de l'accord avec l'Allemagne en 2006. Elle se borne à appliquer - comme beaucoup d'autres Etats - tout simplement le droit français aux résidents et autres sujets fiscaux qu'elle définit.

Il faut admettre de notre point de vue que c'est assez légitime. La Suisse procède de même puisqu'elle n'a conclu qu'une dizaine d'accords de double imposition en matière de succession à ce jour. La France a établi des règles unilatérales pour éviter la double imposition. Elles comportent en particulier un mécanisme d'imputation des impôts payés à l'étranger. Aussi ne semble-t-il à Paris pas indispensable de régler ces questions par le biais d'un accord interétatique.

Le Conseil fédéral est néanmoins parvenu à convaincre la France de ne pas dénoncer cet accord en 2011 comme elle en avait l'intention. Un nouvel accord a pu être négocié et il a été signé le 11 juin 2013. Cet accord introduit la méthode du crédit d'impôt comme étant la méthode appliquée pour éliminer la double imposition. Cette méthode a déjà été inscrite en 1997 dans la Convention entre la Suisse et la France en vue d'éliminer les doubles impositions sur le revenu et la fortune, et non pas sur les successions.

La nouvelle convention prévoit une transparence fiscale accrue des sociétés immobilières. Elle prend en considération non seulement la détention directe d'immeubles, mais aussi la détention indirecte d'immeubles par le biais de sociétés immobilières. Les immeubles sont imposables à leur lieu de situation.

La convention prévoit néanmoins au titre d'un droit subsidiaire d'imposition que la France peut dorénavant imposer la part qui échoit à un héritier ou à un légataire domicilié sur son territoire depuis au moins huit années durant les dix années précédant celle au cours de laquelle il reçoit les biens. Mais, comme je l'ai dit, la France doit par le biais d'une imputation déduire un éventuel impôt successoral suisse prélevé sur cette part.

L'arrêté fédéral portant approbation de cette nouvelle convention a été soumis aux chambres. Le 12 décembre 2013, le Conseil national a décidé de ne pas entrer en matière, par 122 voix contre 53 et 11 abstentions.

La commission a décidé, par 11 voix contre 0 et 2 abstentions, d'entrer en matière. A l'unanimité, elle a décidé de renvoyer le projet au Conseil fédéral avec mandat de renégocier l'accord dans le cadre du "dialogue structuré" avec la France.

Comme cette convention a soulevé beaucoup d'émotion, il me paraît utile malgré la belle unanimité de la commission d'apporter quelques précisions.

Premièrement, certains élus cantonaux romands semblent considérer qu'ils n'ont pas été suffisamment intégrés dans le processus. Selon les explications de Madame la conseillère fédérale Widmer-Schlumpf, les cantons ont pourtant été consultés à plusieurs reprises. La délégation de négociation comprenait deux représentants des cantons concernés. La Conférence des directrices et directeurs cantonaux des finances a été informée en juin 2013 et dans sa majorité, malgré quelques voix dissonantes en Suisse romande - j'y reviendrai -, elle a accepté cette convention, de même que la Conférence suisse des impôts.

Les commissions parlementaires, conscientes des critiques entendues en Suisse romande en particulier, ont entendu l'été dernier les représentants des cantons en la personne de Monsieur Christian Wanner, alors président de la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des finances, et de Monsieur Maurice Tornay, membre de la Conférence latine des directrices et directeurs cantonaux des finances. A mon sens, il ne saurait être question d'un manque prise en considération des avis des cantons, nous devons le dire clairement. Il faut plutôt parler de divergences d'appréciation entre les cantons eux-mêmes, entre la majorité des cantons qui recommande d'approuver cette convention et une minorité de cantons - romande et unanime - qui considère qu'il faudrait la rejeter.

Il me paraît utile de poser la question suivante: quelles sont les conséquences d'une non-entrée en matière sur le projet d'arrêté? La conséquence la plus immédiate est la dénonciation par la France de la convention de 1953. Il en résulte une insécurité juridique persistante. La France peut librement modifier son droit interne. Nous n'avons aucune possibilité de nous y opposer et nous ne disposons d'aucun mécanisme de protection raisonnable à offrir à nos ressortissants. Il n'existe dans ce cas aucune procédure d'arbitrage en cas de difficulté ou de conflit dans un cas de double imposition, ni peut-être - et c'est probablement le point le plus délicat - aucune règle pour définir le domicile fiscal des contribuables. C'est la France qui définit seule les points du rattachement fiscal.

Enfin, dernière conséquence, le délai de carence qui prévoit qu'un héritier doit avoir résidé au moins huit ans sur les dix dernières années en France peut être simplement supprimé. [PAGE 248]

J'ai pu entendre ici ou là au cours des mois écoulés des acteurs de la branche reconnaître que, sur le plan juridique, un vide conventionnel serait plus défavorable que la convention elle-même. Mais ils relevaient qu'en pratique les autorités françaises ne seraient pas informées de la survenance d'un cas d'héritage. Il serait - et c'est leur logique - dans ce cas en quelque sorte plus facile de frauder le fisc français en l'absence de convention. Je relève d'abord que c'est une logique qui est parfaitement irrecevable pour des parlementaires chargés justement d'élaborer des textes législatifs et de faire en sorte qu'ils soient appliqués. Cette logique s'avère de plus absolument vaine. A l'heure où l'OCDE et l'Union européenne introduisent l'échange automatique d'informations, il est particulièrement optimiste d'espérer que le fisc français ignore longtemps la survenance d'un héritage important qui concernerait un de ses ressortissants.

Ma dernière remarque porte sur le fait de savoir si ces règles sont contraires aux règles de l'OCDE. D'aucuns l'ont soutenu au cours des mois écoulés. Nous nous sommes penchés sur cette question et la réponse est clairement non: les règles de l'OCDE prévoient la possibilité d'introduire un droit subsidiaire d'assujettissement complet à l'impôt, fondé sur d'autres critères que le domicile du défunt, en particulier celui du domicile de l'héritier. C'est précisément ce que prévoit la convention avec la France; il est partant conforme au commentaire de la convention-modèle de l'OCDE de 1982.

Pour les motifs énumérés - les conséquences d'un vide conventionnel, la position des cantons, majoritairement favorables à cette convention, et la conformité de la solution au droit international -, la commission vous invite à entrer en matière.

Pour ce qui concerne le renvoi du projet, celui-ci repose sur un double constat.

Premièrement, l'émotion soulevée par cette affaire, en particulier en Suisse romande, est sans comparaison avec l'importance effective de l'accord dont nous parlons. Le résultat très clair au Conseil national reflète certainement cette émotion, même si quelques calculs politiques ont vraisemblablement également pu jouer un rôle.

La commission ne peut pas ignorer la position unanime des cantons latins qui refusent cet accord. Elle a cherché un chemin intermédiaire entre le non sec du Conseil national, l'émotion soulevée par cet objet et la froide rationalité des arguments du Conseil fédéral.

Deuxièmement, si la commission propose de renvoyer l'objet au Conseil fédéral et d'intégrer cette question dans le "dialogue structuré" avec la France, c'est qu'elle a constaté également une différence de taille entre la convention avec la France et celle conclue avec l'Allemagne, avec laquelle nous vivons en bonne harmonie. Cette dernière convention prévoit également une possibilité subsidiaire de taxation au domicile de l'héritier, y compris sur des biens immobiliers, mais elle la limite aux seuls ressortissants allemands. La France, elle, entend également imposer les héritiers suisses établis en France sur des biens immobiliers sis en Suisse.

Il nous paraît dès lors, pour ces deux motifs, en raison de la situation politique, de la volonté affichée des cantons romands, et de cette distinction qu'il convient de faire entre la convention avec la France et celle avec l'Allemagne, indiqué de renvoyer l'objet au Conseil fédéral et de le prier d'aborder cette question avec Paris dans le cadre du "dialogue structuré".

Suite à la séance de la commission a eu lieu la visite en Suisse de Monsieur le ministre Pierre Moscovici, au cours de laquelle il a exclu une renégociation de cet accord. Nous avons pris note de cette position mais considérons qu'il vaut malgré tout la peine de tenter de trouver une solution, peut-être dans un cadre plus large qu'un strict débat sur l'accord lui-même.

A titre personnel, puisque la commission ne s'est pas prononcée sur ce point, je peux comprendre la position de la France. Cependant, en étendant la portée de la convention contre les doubles impositions, en examinant non plus séparément la question de l'imposition des successions mais globalement les difficultés fiscales avec la France, il me semble que de nouveaux espaces de négociation pourraient être ouverts pour trouver à tout le moins une solution permettant de remédier aux principaux inconvénients qu'entraînerait un vide conventionnel.

Pour ces motifs, la commission vous invite, contrairement au Conseil national, à entrer en matière sur le projet d'arrêté fédéral portant approbation d'une nouvelle convention, afin de donner, partant, un signal positif quant à son souhait de voir s'appliquer dans la durée une convention contre les doubles impositions. Mais elle vous prie de renvoyer le projet au Conseil fédéral afin qu'il essaye de trouver une solution différente dans un cadre plus large, à savoir celui du "dialogue structuré" avec la France.

La commission a traité également la motion 13.3374 qui, de l'avis des commissaires, ne peut tout simplement plus être mise en oeuvre. C'est pourquoi la commission vous propose de la rejeter. La décision a été prise par 12 voix contre 0 et 1 abstention.