Metzler Ruth · Bundesrat · 2001-09-18

Wortprotokoll

Ich denke, es ist sehr wichtig, dass wir heute doch eine Diskussion führen können, denn die Ausgangslage ist anders. Ihre Interpretation, Frau Beerli, wonach unser Asylgesetz auf der Zurechenbarkeitstheorie aufgebaut ist, ist eben eine falsche Ausgangslage. Unser Asylgesetz ist auf dem Flüchtlingsbegriff der Genfer Konvention aufgebaut. Deshalb werde ich mir erlauben, jetzt einige Ausführungen dazu zu machen, um auch klarzustellen, dass wir seitens des Bundesrates klar der Auffassung sind, dass es in dieser Frage keine formelle Gesetzesänderung geben darf. Wir kommen deshalb nicht darum herum, heute auch kurz die Konsequenzen anzusprechen, die eine Praxisänderung haben würde. Ich kann Ihnen auch noch einige Ausführungen dazu machen, wann diese Praxisänderung stattfinden soll, die in der Kompetenz des Bundesamtes für Flüchtlinge liegt - auch im Zusammenhang mit der Frage, wie die politische Diskussion zu diesem Thema dann auch im Parlament geführt werden kann.

Ich möchte zuerst einmal betonen - deshalb sage ich, dass man die Frage, welche Praxis man hat, nicht völlig unabhängig von der Thematik dieser Diskussion führen kann -, dass die Schweiz gemäss geltendem Recht Personen, die im Einzelfall konkret nichtstaatlicher Verfolgung ausgesetzt sind, nicht in ihre Heimatstaaten oder Herkunftsstaaten zurückschickt; sie werden bei uns vorläufig aufgenommen. Das ist die Ausgangslage. Es geht somit bei der ganzen Praxisänderung im Wesentlichen um die Frage, ob diesen Personen statt einer vorläufigen Aufnahme der Asylstatus gewährt wird und somit ein dauernder Aufenthalt gewährt werden soll. Eine vertiefte Auseinandersetzung insbesondere mit der Praxis unserer europäischen Nachbarstaaten zeigt, dass die Mehrzahl der westlichen Industriestaaten - ausser Deutschland - bei der Beurteilung der Flüchtlingseigenschaft zur Schutztheorie übergegangen ist, zum Teil schon seit vielen Jahren. Entscheidend ist also danach nur, ob die betroffene Person aus Gründen der Rasse, der Religion oder anderer asylrelevanter Gründe verfolgt wurde. Ob diese Verfolgungshandlungen hingegen durch eine staatliche Behörde oder durch private Dritte ausgeübt wurden, ist nach Auffassung dieser Staaten dann eben zweitrangig. Wie Sie erwähnt haben, verbleiben im europäischen Umfeld nur noch Deutschland und zum Teil Frankreich und Italien - aber nicht im gleichem Ausmass, denn hier ist es etwas komplexer, eine Aussage zu machen. Also verbleibt grundsätzlich nur noch Deutschland, das die staatliche bzw. quasistaatliche Qualifikation der Verfolgung als relevant für die Anerkennung als Flüchtling betrachtet. Deshalb ist die Überprüfung der bisherigen schweizerischen Praxis mehr als angezeigt. Sie können sich fragen: Warum gerade jetzt? Fest steht, dass diese Frage 1951 noch kein Thema war; damals stand die staatliche Verfolgung im Vordergrund. Immer mehr sind aber die nichtstaatliche Verfolgung und, wie wir letzte Woche gesehen haben, auch der Terrorismus in den Vordergrund gerückt. Die Praxisentwicklung beim UNHCR und bei vielen anderen Staaten hat auch eine Praxisänderung in vielen Staaten bewirkt.

Man könnte sich eigentlich eher fragen, warum wir uns in der Schweiz erst heute mit dieser Frage befassen und nicht schon vor einigen Jahren damit begonnen haben. Wir haben diese Frage auch diskutiert. Wenn wir in die Vergangenheit schauen, sehen wir Folgendes: Wir hatten die Asylgesetzrevision und dann die Kosovo-Krise; insofern hat es faktisch keine Dringlichkeit gegeben, weil der Schutz grundsätzlich gewährleistet ist. Es geht nicht darum, ob wir eine Person schützen oder nicht, sondern welchen rechtlichen Status wir dieser Person geben.

Wir gehen klar davon aus, dass keine formelle Gesetzesänderung notwendig ist. Mit einer Definition in einem Gesetz - wenn wir also eine solche neu in unser Asylgesetz aufnehmen würden - würde man allenfalls einen zweiten Flüchtlingsbegriff definieren, der sich aber letztlich doch an den Schutzgarantien der Flüchtlingskonvention orientieren und auch die Schutzgarantien der Flüchtlingskonvention einhalten muss. Das könnte dann folgendermassen aussehen: Die Flüchtlingskonvention sagt, wenn jemand ein Flüchtling ist, und unser Asylgesetz würde dann sagen, ob derjenige, der gemäss Flüchtlingskonvention ein Flüchtling ist, auch tatsächlich in unserem Land den Asylstatus bekommt. Das wäre die Konsequenz davon, wenn wir eine Definition in unser Gesetz aufnehmen würden.

Wenn es nun ein anderer Flüchtlingsbegriff wäre, wäre nicht sichergestellt, dass Flüchtlinge gemäss Flüchtlingskonvention in unserem Land auch den Asylstatus erhalten würden. Das kann ja nicht sein. Insofern sehen Sie, dass es sich nicht um eine Frage der gesetzlichen Definition und einer Festlegung im Gesetz handelt, sondern auch um die Frage der Entwicklung der Praxis und der Interpretation der Flüchtlingskonvention - denn die Anwendung der Flüchtlingskonvention ist direkt möglich; wir müssen sie nicht zuerst ins nationale Gesetz übersetzen. Das haben wir bisher auch nicht getan. Deshalb noch einmal: Unser Asylgesetz baut nicht auf der bisherigen Praxis bzw. auf der bisherigen Zurechnungstheorie auf. Unsere Praxis orientiert sich am Genfer Flüchtlingsbegriff, und der Genfer Flüchtlingsbegriff steht hier auch gar nicht zur Diskussion; er ist auch gar nicht verhandelbar.

Es geht bei dieser Frage - das scheint mir das Entscheidende zu sein, wenn man sagt, das habe grosse praktische Auswirkungen - eigentlich darum, welche Rechte die Menschen haben, denen wir Schutz gewähren. Sind sie nun anerkannte Flüchtlinge, oder sind sie vorläufig Aufgenommene, bei denen wir aus Erfahrung wissen, dass sie in der Regel nicht mehr in ihr Heimatland zurückkehren werden? Denn wenn wir beurteilen können, dass in ein, zwei Jahren die Situation im Heimatland wieder anders sein könnte, können wir die Verfahren auch aussetzen. Der Unterschied ist der, dass bei einem anerkannten Flüchtling sofort Massnahmen für die Integration ergriffen werden und letztlich auch die Integration in den Arbeitsmarkt gefördert wird - das im Unterschied zu vorläufig Aufgenommenen. Wenn Personen in den Arbeitsmarkt integriert sind, kann das letztlich auch [PAGE 506] dazu führen, dass sogar die Fürsorgekosten gesenkt werden können.

Wie - das interessiert Sie letztlich - sieht die Zeitplanung aus? Ich werde noch in diesem Herbst vom Bundesamt für Flüchtlinge einen Bericht zu dieser Frage erhalten. Wir werden ihn intern besprechen. Die Entscheidkompetenz - das möchte ich klar festhalten - würde beim Bundesamt für Flüchtlinge liegen. Aber ich werde der Möglichkeit, dass eine allfällige Praxisänderung - die eigentlich im Verlaufe des nächsten Jahres eingeführt werden könnte - in den Räten anlässlich der Diskussionen zum Asylgesetz thematisiert wird, nicht mit einer Praxisänderung vorgreifen.

Sie sehen: Mir geht es in dieser Diskussion darum, zu informieren und klarzustellen, worum es eigentlich geht. Wir werden auch in der Botschaft aufzeigen, dass man nicht die Befürchtung haben muss, es könnte grosse praktische oder vor allem grosse finanzielle Konsequenzen haben.

Es geht mir letztlich auch darum, den Vorwurf zurückzuweisen, der zum Teil in den vergangenen Monaten an die Adresse des Bundesamtes erging, es versuche eine Geheimpolitik zu definieren. Das ist nicht der Fall. Der Bundesrat hat bereits vor einem Jahr bei der Beantwortung eines Vorstosses Garbani auf die Komplexität der Situation hingewiesen, und die Eidgenössische Kommission für Flüchtlingsfragen hat Anfang dieses Jahres diese Frage diskutiert und auch mit einem Pressecommuniqué auf diese Diskussion aufmerksam gemacht. Insofern ist also sicher auch die heutige Diskussion gut - um eben aufzuzeigen, worum es letztlich geht.

Alle diese Überlegungen wollen wir in der Botschaft darlegen und thematisieren. Es soll auch eine entsprechende Diskussion stattfinden können. Aber wir werden seitens des Bundesrates nicht den Weg gehen zu sagen, eine Praxisänderung dürfe sich formell nur über das Gesetzgebungsverfahren auswirken. Das wäre ganz klar der falsche Ansatz, weil der Flüchtlingsbegriff nach der Genfer Flüchtlingskonvention nicht verhandelbar ist.