Nordmann Roger · Nationalrat · 2013-06-04

Wortprotokoll

Nous traitons ici à la fois l'initiative populaire "pour les transports publics" et son contre-projet direct qui prévoit le financement durable des infrastructures ferroviaires. Le contre-projet inclut les dispositions légales de mise en oeuvre, y compris la liste des projets, les modifications de loi et le crédit d'engagement.

Pourquoi est-il nécessaire de revoir le cadre de financement? Le dispositif actuel de financement des grands projets ferroviaires au moyen du fonds pour le financement des transports publics a été mis en place au niveau constitutionnel pour financer les mesures de lutte contre le bruit, le raccordement au TGV, la construction de Rail 2000, première et deuxième étape, ainsi que la construction de la NLFA. Son [PAGE 743] existence est limitée à ces quatre aspects. Le développement ultérieur dont nous allons débattre aujourd'hui n'entre plus dans ce cadre, c'est la raison pour laquelle il fallait modifier la Constitution pour établir un dispositif durable. Ce constat fait par les initiants est également celui du Conseil fédéral, du Conseil des Etats et de votre commission.

Vu cette situation, les initiants proposent de prolonger le dispositif actuel sans le modifier en profondeur et d'augmenter le financement des infrastructures ferroviaires en affectant une part accrue du produit de l'imposition des huiles minérales au développement des transports publics. L'objectif des initiants est aussi de modérer la construction de nouvelles autoroutes au moyen d'une réaffectation des moyens pour les allouer aux transports publics de façon à obtenir une répartition moitié-moitié du produit de l'imposition des huiles minérales.

Le Conseil fédéral a proposé une approche plus globale en révisant en profondeur l'architecture du système, en s'en tenant toujours cependant à la conception qui prévoit un fonds de fonctionnement distinct du budget ordinaire. Ce fonds s'appelle fonds d'infrastructure ferroviaire (FIF).

Le Conseil fédéral propose tout d'abord de faire financer par le même fonds les dépenses d'investissement et d'entretien, de manière à éviter que l'on investisse trop et que l'on sous-entretienne ensuite. C'est un aspect très positif aux yeux de la commission, car cela garantit le maintien de la substance et un certain équilibre entre ces deux aspects.

Ensuite, le Conseil fédéral propose de ne pas augmenter le financement par le biais des huiles minérales, considérant que celui-ci est plutôt appelé à maigrir du fait de la réduction espérée de la consommation d'essence et de diesel. Le Conseil fédéral se contente de maintenir l'ordre de grandeur actuel jusqu'en 2030.

A la place, le Conseil fédéral propose de plafonner à 3000 francs la déduction annuelle qu'un contribuable peut faire valoir au titre de ses frais de transport dans la taxation de l'impôt fédéral direct, et d'autoriser, par le biais de la loi sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes, les cantons à fixer eux aussi un plafond. Les recettes supplémentaires de l'impôt fédéral direct qui découlent de cette modification sont affectées au fonds d'infrastructure ferroviaire.

Le Conseil fédéral fixe en outre le principe selon lequel la contribution provenant de la caisse générale de la Confédération, qui arrive actuellement essentiellement sous la forme de la convention quadriennale sur les prestations avec les CFF et du crédit pour les chemins de fer privés, sera incluse dans le FIF et indexée à l'évolution du PIB.

Enfin, il y aura une contribution accrue des usagers par l'entremise d'une élévation du prix du sillon.

Comme le Conseil des Etats, une claire majorité de la commission du Conseil national s'est ralliée à l'architecture proposée par le Conseil fédéral, pour quatre raisons:

1. le financement par l'impôt sur les huiles minérales est précaire en raison de la diminution escomptée de la consommation de carburant. Dans la version retouchée par le Conseil des Etats, les moyens disponibles pourraient bien, à moyen et long terme, être plus élevés que dans la version proposée par l'initiative;

2. la majorité de la commission estime que l'on ne peut pas financer une infrastructure au détriment de l'autre, et que s'il y a bien un lien thématique global, la question des infrastructures routières et celle des infrastructures ferroviaires doivent être considérées de manière séparée. C'est la raison pour laquelle la commission a également refusé de faire un lien direct entre le dossier qui nous occupe aujourd'hui et le projet de modification de l'architecture du financement des autoroutes;

3. la commission souhaite une plus grande participation des usagers des infrastructures de transport au financement de ces dernières et réduire les incitations fiscales à une pendularité excessive. C'est la raison pour laquelle elle propose d'augmenter le prix du sillon, et en plus, pour les pendulaires en voiture ou en transports publics, de plafonner la déduction fiscale pour frais de transport. Il y a donc un objectif extrafiscal, celui de la limitation de l'excès de pendularité;

4. enfin, un des grands atouts du projet du Conseil fédéral par rapport à l'initiative, c'est évidemment de prévoir en détail à quels projets les moyens ainsi mobilisés seront consacrés.

Vous l'avez compris, la majorité de la commission vous propose de rejeter l'initiative au profit du contre-projet. La proposition de la minorité Rytz vous propose une recommandation du double oui, avec question subsidiaire en faveur du contre-projet. Nous trancherons cette question tout à la fin du débat, lorsque le contenu du contre-projet sera arrêté. Dans l'immédiat, nous allons en revanche devoir trancher la proposition de la minorité Binder visant à renvoyer au Conseil fédéral le contre-projet en chargeant celui-ci de revenir au Parlement en complétant le projet avec un homologue autoroutier et un financement coordonné entre les deux.

Par 15 voix contre 8 et 1 abstention, la commission considère que cette façon de procéder n'est ni adéquate, ni justifiée. Inadéquate parce que la complexité du dossier est déjà énorme; le projet est prêt à être voté et son élargissement au réseau autoroutier en ferait définitivement un monstre non maîtrisable. Injustifiée, parce que le Conseil fédéral a d'ores et déjà annoncé qu'il allait venir avec un plan de financement autoroutier.

Notre conseil a déjà décidé en décembre dernier d'allonger le délai de l'initiative pour qu'on puisse élaborer un contre-projet direct. Sachez qu'adopter la minorité Binder sur l'ensemble du projet 2 signifierait qu'on ne pourrait pas présenter le contre-projet FAIF à cette initiative.

Le Conseil des Etats a renforcé le contre-projet en augmentant son périmètre financier pour la première étape 2025 de 3,5 à 6,4 milliards de francs. Il propose de financer cette extension par un pour mille additionnel de TVA à prélever entre 2018 et 2030. Comme nous allons d'abord discuter du financement, et ensuite du détail des projets, il me paraît utile de vous rappeler de quels investissements il s'agit. Le temps avançant, je ne sais pas si je vais pouvoir le faire dans les dix minutes imparties.

Sur le plan de la méthode, il convient de rappeler comment ces choix ont été faits. Partant des propositions émanant des cantons, de la demande et des engorgements constatés, le Conseil fédéral a établi une classification des projets selon deux degrés d'urgence: un premier paquet à 18 milliards de francs, plus urgent, et un deuxième paquet à 19 milliards de francs, moins urgent.

Dans le premier paquet, le Conseil fédéral a sélectionné des projets qui n'étaient pas trop chers, et qu'il était possible de réaliser à l'horizon 2025. Il a proposé un paquet à 3,5 milliards de francs, mais en formulant une variante à plus de 6 milliards de francs.

Ces deux variantes ont la particularité de permettre un développement cohérent de l'offre, et d'avoir le meilleur rapport entre d'une part les montants investis et d'autre part l'utilité de ces investissements en termes d'offre et d'utilisation des transports ferroviaires. Le point de départ est donc l'offre de prestations ferroviaires que l'on souhaite atteindre et, de celle-ci, on a déduit les constructions nécessaires. Cette démarche garantit plus de rationalité. Elle évite en outre de construire certaines infrastructures qui ne seront finalement utiles que 10 ou 15 ans après leur inauguration, jusqu'à ce que d'autres infrastructures aient été réalisées.

Le Conseil des Etats et la commission du Conseil national se sont rangés à la logique du Conseil fédéral, en choisissant cependant le paquet plus substantiel, donc celui à 6,4 milliards de francs.

Je ne pourrai pas détailler l'offre horaire sous peine de dépasser le temps qui m'est imparti en tant que rapporteur de commission. Le projet de base du Conseil fédéral est indiqué dans le message; les principaux points qui ont été ajoutés par le Conseil des Etats sont l'extension des capacités du noeud de Genève, les mesures d'accélération entre Lausanne et Berne, le désenchevêtrement de Pratteln, l'extension de capacité entre Gümligen et Münsingen, [PAGE 744] l'augmentation du rendement entre Rupperswil et Mägenwil ainsi que l'extension de la capacité de la région allant de Saint-Gall à Coire et de la région entre Buchs et Neugrüt.

Un petit paquet est prévu pour les coûts induits de ces extensions. Enfin, le Conseil des Etats a prévu de faire étudier cinq projets pour l'étape suivante, pour l'extension de la capacité sur les tronçons Aarau-Zurich, Zurich-Winterthour, Thalwil-Zoug, Zoug-Lucerne et pour l'équipement ferroviaire dans le tunnel de base du Lötschberg. Ce sont les projets ajoutés par rapport au projet de base du Conseil fédéral.

Votre commission propose donc d'adopter ce contre-projet en rejetant la proposition de renvoi de la minorité Binder.