Graber Konrad · Ständerat · 2013-06-19

Wortprotokoll

Wir haben uns im Rahmen der Differenzbereinigung nochmals ausführlich mit dieser Vorlage beschäftigt und haben dazu auch die beiden Bundesräte Burkhalter und Schneider-Ammann eingeladen, weil der Kommission daran gelegen war, noch Ausführungen zu erhalten, was ein allfälliges Nein zu dieser Vorlage aus volkswirtschaftlicher und auch aus aussenpolitischer Sicht bedeuten würde. Ich resümiere kurz die Ausführungen, welche die beiden Bundesräte gemacht haben.

Herr Bundesrat Burkhalter hat darauf hingewiesen, dass im Department of Justice in den USA eine gewisse Nervosität feststellbar sei; und zwar vor allem deshalb, weil das Angebot aus Sicht der USA eben ein attraktives Angebot sei, da beispielsweise in den USA in solchen Konflikten das Thema Target Letter, das wir hier in den Gruppen 3 und 4 vorsehen, nicht bekannt sei, da die Höhe der Bussen im Quervergleich attraktiv sei und da die Verwaltung, eben das Department of Justice, befürchte, dass es am Schluss noch eine Debatte im Senat geben könnte.

Bei einer allfälligen Ablehnung der Vorlage bzw. bei Nichteintreten sieht er aus aussenpolitischer Sicht zwei Szenarien: Es könnte einerseits zu einem Vertrauensverlust kommen. Die Folge davon wären möglicherweise Strafklagen gegen Schweizer Banken, die denkbar bis wahrscheinlich seien. Er hat auch gesagt, dass in diesem Szenario natürlich die USA gegenüber ihren steuerpflichtigen Bürgerinnen und Bürgern demonstrieren wollten, dass diese sich der Steuerpflicht nicht entziehen könnten und in diesen Fragen praktisch kompromisslos verfolgt würden, wo auch immer sie sich befinden. Das zweite Szenario wäre ein unilaterales Programm ohne gesetzliche Grundlage in der Schweiz, das heisst, dass sich die USA dann vor allem auf die Gruppen 1 und 2 konzentrieren würden und die Attraktivität des Programms für die Gruppen 3 und 4 eben nicht mehr bestehen würde. Das heisst, das Thema Non-Target Letter wäre dann eben für diese Banken vorbei.

Er hat auch betont, dass das Verhältnis zu den USA aus seiner Sicht insgesamt weiterhin positiv sei. Die Guten Dienste der Schweiz - Kuba, Iran usw. - werden jeweils anerkannt. Das Thema Steuerkonflikt sei eigentlich nicht das grosse Thema in den USA, aber im Rahmen von Ministertreffen sei im letzten Jahr über verschiedene Themen gesprochen worden und in dieser Frage sei keine Bewegung feststellbar gewesen. Es ist also eine unverrückbare Position seitens der USA. Er hat aber auch nicht ausgeschlossen, dass über das Department of Justice dann allenfalls eine Eskalation erfolgen könnte, wenn ein Nein des Schweizer Parlamentes zur Diskussion stehen würde. Er persönlich steht klar zur Vorlage des Bundesrates.

Herr Bundesrat Schneider-Ammann hat nochmals betont, dass eine Lösung aus volkswirtschaftlicher Sicht absolut erforderlich sei. Er hat auch auf die zeitliche Dimension hingewiesen; er hat gesagt: lieber früher als später. Es dürfe insbesondere keine Unsicherheit aufkommen. Er hat dann auf die Vernetzung der Banken hingewiesen, also darauf, dass ein Bankinstitut eben nicht alleine dastehe, sondern immer in ein Bankennetz eingebunden sei und dass es auch Kettenwirkungen geben könne.

Bezüglich KMU-Fragen hat er nochmals auf die UBS-Problematik hingewiesen; damals beim Fall UBS ist man davon ausgegangen, dass etwa 40 Prozent der KMU auch Probleme infolge von Liquiditätsengpässen bekommen könnten, wenn die UBS eingehen würde. Er hat die heutige Situation ähnlich eingeschätzt, wenn es zu einer Kettenreaktion kommen würde. Er hat auch von Schwierigkeiten gesprochen, wenn eine Klage gegen eine Kantonalbank gerichtet werde; das wären dann sicher regional grössere Probleme. Er hat gesagt, dass es keinen Plan B gebe, dass er keinen undefinierbaren Zustand möchte und dass Notrecht für ihn keine Option sei.

Wir haben uns in der Folge vor allem auch mit den Auswirkungen eines allfälligen Neins in der zweiten Runde im Nationalrat auseinandergesetzt. Die Debatte fand ja im Nationalrat gestern Morgen statt. Die Vorlage wurde dort abgelehnt. Wir wollten dann vom Staatssekretariat wissen, was auch aus Sicht der Verhandlungsführung wichtig wäre, wenn es zu einer Ablehnung kommen sollte. Die Vertreter des Staatssekretariates haben uns klar gesagt, für sie als Verhandlungsdelegation sei es wichtig, dass das Department of Justice klar sehe, dass die Schweiz den Banken eine Möglichkeit gebe, an den Programmen teilzunehmen. Das sei die Botschaft, die man brauche. Das Rahmengesetz dürfe nicht praktisch missbraucht werden, um diese Programme einzuschränken.

Wir haben dann einen Versuch gestartet, ein Auffangbecken zu suchen, das zum Tragen kommen könnte, falls die Vorlage nicht mehrheitsfähig wäre. Wir haben verschiedene Modelle diskutiert. Eine Variante war Eintreten mit Rückweisung und Auftragserteilung; das war aber rein parlamentsrechtlich nicht mehr möglich. Es standen Kommissionsmotionen zur Diskussion. Der Rückzug des Geschäftes durch den Bundesrat ist rechtlich auch keine Option. [PAGE 590]

Schliesslich hat man sich dann mit der parlamentarischen Erklärung nach Artikel 27 des Geschäftsreglementes des Ständerates auseinandergesetzt. Dieser Artikel 27 - es gibt auch eine analoge Bestimmung für den Nationalrat - besagt in Absatz 1: "Der Rat kann auf schriftlichen Antrag eines Ratsmitgliedes oder einer Kommission zu wichtigen Ereignissen oder Problemen der Aussen- oder Innenpolitik eine Erklärung abgeben." Absatz 2 lautet: "Der Rat kann beschliessen, über den Entwurf zu einer Erklärung eine Diskussion zu führen. Er kann den Entwurf annehmen, ablehnen oder an die Kommission zurückweisen." Das ist die rechtliche Grundlage. Ich werde nachher noch darauf zurückkommen.

In einer ersten Abstimmung entschied sich die Kommission aber in erster Linie für Eintreten - für wiederholtes Eintreten auf diese Vorlage; der Ständerat hat ja bereits das letzte Mal Eintreten beschlossen. Die Argumente der Mehrheit und der Minderheit blieben dieselben, weshalb ich hier nicht mehr darauf eingehe. Ich empfehle Ihnen aber, auf das Geschäft erneut einzutreten und hier nicht unnötige Risiken einzugehen.

Eine Klage gegen Schweizer Banken könnte nach Ansicht der Mehrheit der Kommission zu einer Destabilisierung des Finanzplatzes mit Arbeitsplatzverlusten und Vernichtung von Werten führen und in letzter Konsequenz, im schlechtesten Fall, mit nicht mehr kontrollierbaren Auswirkungen verbunden sein. Bundesrat Merz hat seinerzeit beim UBS-Fall gesagt, selbst das Risiko von 5 Prozent, dass eine Klage in den USA gegen die UBS erfolgen sollte, wäre für die Schweiz ein nichttragbares Risiko. Im vorliegenden Fall ist mit der CS wiederum eine "Too big to fail"-Bank im Fokus; das Gleiche gilt für viele weitere Banken, die bei einem Dominoeffekt oder bei gleichzeitiger Anklage mindestens das gleiche Risikopotenzial aufweisen wie damals die UBS. Ich glaube, das müssen wir uns ganz klar vor Augen führen.

Die Kommission hat dann in der Folge noch die Erklärung, die ich vorhin angetönt habe und die Ihnen vorliegt, verabschiedet. Diese gilt, wenn ihr der Ständerat ebenfalls zustimmt, für den Fall eines erneuten Nichteintretens durch den Nationalrat. Sie beinhaltet zwei Punkte. Ich möchte nochmals betonen, weil ich schon anderes gehört habe: Man hat vonseiten des Staatssekretariates auch gesagt, dass diese Erklärung bei einer Ablehnung des Geschäftes in der Fortsetzung hilfreich wäre.

Die zwei Punkte bedeuten:

1. Das Problem mit den USA, der Steuerstreit, wird anerkannt. Die Vergangenheit soll bereinigt werden, und es ist eine rasche Lösung erforderlich.

2. Im Rahmen des geltenden Rechts - ich betone das - soll der Bundesrat Massnahmen ergreifen, um die Banken in die Lage zu versetzen, mit dem Department of Justice zu kooperieren.

Ihre WAK betont jedoch, dass es sich bei der Lösung des Bundesrates unter den gegebenen Umständen weiterhin um die beste Lösung handelt, und deshalb will die Mehrheit auch darauf eintreten. Deshalb soll die Erklärung auch erst nach dem Entscheid über Eintreten verabschiedet werden. Sie versteht sich für den Fall eines erneuten Nichteintretens durch den Nationalrat. Damit soll auch eine Brücke gebaut werden zum Nationalrat, insbesondere dafür, dass es nicht zu einer vollständigen Blockade kommt und die Debatte nicht mit einer mit diffusen Aussagen begründeten Ablehnung endet - im Nationalrat ist Eintreten ja mit sehr unterschiedlichen Begründungen abgelehnt worden. Der Nationalrat wird, wenn wir das verabschieden, eingeladen, eine gleichlautende Erklärung abzugeben, und diese zwei gleichlautenden Erklärungen wären dann wahrscheinlich der kleinste gemeinsame Nenner zwischen Ständerat und Nationalrat.

Weil es im Nachgang zur Kommissionssitzung logischerweise Fragen gab, insbesondere auch von Parlamentskolleginnen und -kollegen, möchte ich drei Punkte bezüglich der Erklärung klarstellen:

1. Es wird damit keine neue Rechtsgrundlage geschaffen. Der Handlungsspielraum des Bundesrates und der Banken wird damit nicht grundsätzlich erweitert.

2. Es ist bestimmt kein Aufruf, gegen das Gesetz zu verstossen. Es ist klar, dass wir uns weiterhin innerhalb des schweizerischen Rechtsrahmens bewegen.

3. Es ist aus Sicht der Kommission auch keine alternative Lösung des Problems. Wir sind für Eintreten. Der mit der Vorlage vorgezeichnete Weg soll beschritten werden. Es ist schon gar nicht abgesprochen mit dem Department of Justice. Es war ja auch die Frage, ob es eine Besprechung gab. Das ist nicht der Fall. Es geht einzig darum, das Risiko einer Ablehnung respektive die Folgen einer Ablehnung zu reduzieren. Es geht darum, die scheinbar unverrückbaren Positionen insbesondere im Nationalrat aufzuweichen und den Bundesrat aufzufordern, das zu tun, was er ohnehin tun muss und was unter den gegebenen Umständen für die Schweizerische Eidgenossenschaft das Beste ist.

Für die Mehrheit der Kommission, die für Eintreten ist, ist es zentral, dass vom Ständerat nochmals signalisiert wird, dass er diesen Weg gehen möchte. Die Kommission hat dann auch der Erklärung zugestimmt, mit 12 zu 0 Stimmen bei 1 Enthaltung.

Zu erwähnen ist noch, dass die Kommission vom Departement zu drei Fragen eine Dokumentation zur Verfügung gestellt erhielt. Erstens ging es um die Anträge Niederberger, zweitens ging es um die Frage des nicht geschäftsmässig begründeten Aufwands bei Bussen mit Strafcharakter, und es ging drittens insbesondere auch um das Aufzeigen eines Weges, wie fehlbare Bankmanager zur Rechenschaft gezogen und allenfalls mit einem Berufsverbot belegt werden könnten. Diese Fragen wurden bei uns aber nicht mehr diskutiert. Es ging ja nur noch um die Frage "Eintreten oder Nichteintreten?". Die Unterlagen wurden zur Kenntnis genommen. Dies alles zeigt aber, dass Unterlagen vorhanden wären, die bei einer Detailberatung mit relativ wenig Aufwand ins Gesetz einfliessen könnten, und dass die aus Sicht der Kommission berechtigten Anliegen auch im Nationalrat aufgenommen werden könnten.

Die Kommission hat dann noch eine Motion verabschiedet, wonach Bussen mit Strafcharakter nicht als geschäftsmässig begründeter Aufwand in Abzug gebracht werden dürfen. Wenn es keine Detailberatung geben sollte, würde dieses Anliegen zwischen Stuhl und Bank fallen.

Die Minderheit wird sich noch separat melden. Ich ersuche Sie damit zum Schluss nochmals, erneut auf die Vorlage einzutreten, der Erklärung für den Fall zuzustimmen, dass es im Nationalrat eine erneute Ablehnung gibt, und die Kommissionsmotion anzunehmen.

Die Vorlage wurde aus Sicht der Kommission in der Detailberatung im Ständerat verbessert. Verschiedene Anliegen wurden aufgenommen. Die Schweiz kann mit der vorgeschlagenen Lösung und den Modifikationen durch den Ständerat ihre Rechtsordnung einhalten, ohne zu Notrecht greifen oder retroaktives Recht schaffen zu müssen. Jede Bank kann individuell entscheiden, ob sie die Situation bereinigen will oder nicht. Die Vorlage ist keine Verpflichtung, sondern ein Angebot, eine Option. Schliesslich kann der Finanzplatz einen Schlussstrich unter diese unerfreuliche Angelegenheit ziehen.

Wer sich dem Nichteintreten des Nationalrates anschliesst, nimmt sehr hohe Risiken in Kauf, deren Eintreffen kaum berechenbar und schon gar nicht beeinflussbar ist; nimmt in Kauf, dass der Finanzplatz fast zwangsläufig erheblichen Schaden erleidet; nimmt in Kauf, dass die Banken ihre Probleme nicht lösen können und eine lange Zeit mit zahlreichen Gerichtsverfahren beschäftigt sind und mit Unsicherheiten über die Reaktionen des Department of Justice leben müssen.