Engler Stefan · Ständerat · 2014-12-10

Wortprotokoll

Wir behandeln als Zweitrat die gesetzliche Umsetzung von Artikel 121 Absätze 3 bis 6 der Bundesverfassung über die Ausschaffung krimineller Ausländerinnen und Ausländer. Bekanntermassen nahm der schweizerische Souverän am 28. November 2010 die Volksinitiative "für die Ausschaffung krimineller Ausländer (Ausschaffungsinitiative)" mit 52,9 Prozent an. Die Stände stimmten der Initiative mit 17,5 gegen 5,5 Standesstimmen zu. Gleichzeitig wurde der direkte Gegenentwurf vom Volk mit 54,2 Prozent und von allen Ständen abgelehnt.

Sie gestatten mir, vier Vorbemerkungen generell zur Umsetzung und zur Auslegung der Verfassungsbestimmung zu machen:

1. Es ist nichts Aussergewöhnliches, wenn Uneinigkeit über die Umsetzung einer Verfassungsbestimmung herrscht und namentlich die früheren Initianten eine abweichende Vorstellung davon haben, wie ihr Volksbegehren umgesetzt werden soll. Das liegt daran, dass Initianten und Gesetzgeber unterschiedliche Rollen wahrzunehmen haben. Das wiederholt sich jetzt bei der Umsetzung der Ausschaffungsinitiative genau gleich wie etwa bei der Zweitwohnungs- oder der Masseneinwanderungs-Initiative.

2. Neu hingegen ist, wenn einer Initiative eine Durchsetzungs-Initiative hinterhergeschickt wird, mit der Absicht, den Gesetzgeber unter Druck zu setzen, indem dessen Spielraum eingeschränkt werden soll.

3. Die Umsetzung des vom Souverän beschlossenen Artikels 121 Absätze 3 bis 6 der Bundesverfassung wird aber dem Gesetzgeber übertragen. Er hat die Aufgabe, den Volkswillen möglichst wortgetreu umzusetzen. Die Mehrheit der Stimmenden will, dass mit straffälligen Ausländern streng zu verfahren ist. Keine Frage - das gilt es, konsequent und glaubwürdig umzusetzen. Die fragliche Verfassungsbestimmung beinhaltet indessen - gewollt oder ungewollt - wie immer auch einen Interpretationsspielraum, mit welchem sorgsam umzugehen ist und bei dem der Volkswille mit anderem, gleich- oder höherrangigem Verfassungsrecht in Einklang zu bringen ist. Das ist für die Auslegung von Artikel 121 der Bundesverfassung insofern von Relevanz, als das Volk mit der Annahme der Ausschaffungsinitiative den rechtsstaatlich fundamentalen Grundsatz der Verhältnismässigkeit staatlichen Handelns nicht ausser Kraft gesetzt hat. Es handelt sich dabei aber um einen zentralen Pfeiler des Rechtsstaates, wonach unabhängig von der Herkunft der Anspruch darauf besteht, dass immer auch die Umstände des Einzelfalles in die Erwägungen mit einzubeziehen sind.

4. Mit dem Entscheid, auf die Verfassungsgerichtsbarkeit verzichten zu wollen, hat die Bundesversammlung gleichzeitig die Pflicht übernommen, selber über die Einhaltung der Verfassung zu wachen. Im Rechtsetzungsprozess diese Verantwortung für die Verfassungskonformität an die Richter, erst recht an europäische Richter, delegieren zu wollen, halte ich für wenig konsequent, ja, unwürdig für den Gesetzgeber.

Was ist die Vorgabe der Ausschaffungsbestimmungen in Artikel 121 der Bundesverfassung? Die neuen Bestimmungen in der Bundesverfassung verlangen vom Gesetzgeber die nähere Umschreibung der Delikte, die zu einer Landesverweisung führen sollen - nicht mehr, aber auch nicht weniger. Artikel 121 Absatz 3 erwähnt nur wenige Tatbestände ausdrücklich, die eine direkte Entsprechung in einem Straftatbestand des Strafgesetzbuches oder eines anderen Bundesgesetzes finden. Genannt sind die vorsätzlichen Tötungsdelikte, die schweren Sexualdelikte, andere Gewaltdelikte, der Menschenhandel, der Drogenhandel, das Einbruchsdelikt und der missbräuchliche Bezug von Leistungen der Sozialversicherungen oder der Sozialhilfe. Die nähere Umschreibung - das ist zuzugestehen - kann auf unterschiedliche Art und Weise erfolgen: wie es der Bundesrat beantragt hat, wie es der Nationalrat beschlossen hat oder gemäss der Variante Ihrer vorberatenden Kommission.

Ihre Staatspolitische Kommission hätte es sich einfach machen können, wenn sie sich der einen oder anderen Variante angeschlossen hätte. Die nachfolgenden vier Überlegungen haben sie aber bewogen, den Varianten des Bundesrates und des Nationalrates eine eigene gegenüberzustellen:

1. Der Katalog der Delikte, die zur obligatorischen Landesverweisung führen, soll in enger Anlehnung und anknüpfend an die neue Verfassungsbestimmung die Delikte aufführen, die auch aufgrund ihrer Schwere die obligatorische [PAGE 1237] Landesverweisung rechtfertigen. Delikte, die zu weit vom eigentlichen Anwendungsbereich der neuen Verfassungsbestimmung entfernt sind, wurden nicht in den Deliktskatalog aufgenommen. Verzichtet wurde auf die Aufnahme von Vergehen, ausgenommen die in Artikel 121 Absatz 3 der Bundesverfassung ausdrücklich erwähnten. Verzichtet wurde auch auf die Aufnahme von Antragsdelikten.

2. Wie Artikel 121 Absatz 3 der Bundesverfassung setzt der Deliktskatalog einen Schwerpunkt bei Gewalt- und Sexualstraftaten. Der Deliktskatalog umfasst dabei nicht nur die schwersten Straftaten, welche der in der Verfassung genannten vorsätzlichen Tötung, dem Raub oder der Vergewaltigung entsprechen. Er umfasst möglichst alle Gewaltdelikte und alle Sexualstraftaten, die ein Verbrechen darstellen. Er umfasst zudem alle übrigen in Artikel 121 Absatz 3 ausdrücklich genannten Straftaten wie den Menschenhandel, den Drogenhandel, das Einbruchsdelikt und den missbräuchlichen Bezug von Leistungen der Sozialversicherungen und der Sozialhilfe. Gestützt auf Absatz 4 werden zusätzlich schwere Vermögens- und Abgabendelikte in den Deliktskatalog aufgenommen.

3. Alle Delikte werden in nur einem Deliktskatalog zusammengefasst, das heisst, es wird auf einen zweiten Deliktskatalog, wie vom Nationalrat beschlossen, verzichtet. Gemäss diesem zweiten Katalog führen einzelne Delikte nur zu einer Landesverweisung, wenn der Täter vorbestraft ist.

4. Die Landesverweisung soll bei allen Delikten 5 bis 15 Jahre dauern. Innerhalb dieses Rahmens soll den Strafbehörden die Praxisbildung überlassen bleiben.

Was sind die zusätzlichen Pfeiler der Umsetzungsvariante, wie sie Ihnen Ihre Kommission vorschlägt? Anstelle es dem freien Ermessen der Gerichte zu überlassen, im Einzelfall eine Landesverweisung als unverhältnismässig zu klassieren - wie dies die nationalrätliche Fassung vorsieht -, gibt die ständerätliche Variante der Umsetzung durch die Gerichte eine strenge und einschränkende Vorgabe, wie das Prinzip der Verhältnismässigkeit angewendet werden darf. Demnach darf im Einzelfall von der Landesverweisung nur ausnahmsweise abgesehen werden, wenn diese für den Ausländer einen schweren persönlichen Härtefall bewirken würde und zusätzlich das öffentliche Interesse an der Landesverweisung das private Interesse an einem Verbleib in der Schweiz nicht überwiegen würde.

Anders als der Bundesrat und der Nationalrat schlagen wir Ihnen vor, die nichtobligatorische Landesverweisung wieder einzuführen. Der Richter soll damit zusätzlich zu den obligatorischen Gründen, die zu einer Landesverweisung führen, die Möglichkeit erhalten, auch bei leichten Delikten, insbesondere im Wiederholungsfall, die von der obligatorischen Landesverweisung nicht erfasst sind, eine Landesverweisung von 3 bis 15 Jahren zu verhängen. Damit können z. B. Kriminaltouristen erfasst werden, die wiederholt etwa einen einfachen Diebstahl begangen haben. Diese zusätzliche Möglichkeit bringt gegenüber den Varianten des Bundesrates und des Nationalrates eine Verschärfung.

Schliesslich erwähne ich noch die von Ihrer Kommission mehrheitlich beantragte Streichung der vom Nationalrat eingeführten Schlussbestimmung, wonach die Ausführungsgesetzgebung erst nach Rückzug oder Ablehnung der Durchsetzungs-Initiative publiziert werden darf.

Demnach soll das Volk zuerst Gelegenheit haben, über die gesetzgeberische Umsetzung der Ausschaffungsinitiative zu entscheiden, bevor allenfalls über die Durchsetzungs-Initiative abgestimmt werden muss. Dieses Vorgehen liegt letztlich in der Logik der Durchsetzung-Initiative selbst.

Lassen Sie mich noch kurz die Unterschiede und die Vorteile der Variante unserer Kommission im Vergleich zu den Varianten des Nationalrates und des Bundesrates ausführen. Ich möchte drei Argumente nennen, die gegen die Umsetzung der Ausschaffungs-Initiative gemäss Beschluss des Nationalrates sprechen:

1. Der strikte Ausweisungsautomatismus in der Umsetzungsvariante des Nationalrates verstösst gegen fundamentale Grundsätze unseres Rechtsstaates und gegen das Völkerrecht.

2. Der Beschluss des Nationalrates geht zum Teil weit über das hinaus, was für eine wortgetreue Umsetzung der Ausschaffungsinitiative notwendig ist.

3. Der Nationalrat setzt nicht die Ausschaffungsinitiative um, sondern bereits die Durchsetzungs-Initiative, über die wir bekanntlich ja noch nicht abgestimmt haben.

Im Vergleich nun zum Entwurf des Bundesrates weist die Variante der Kommission des Ständerates folgende drei Vorteile auf: Die Variante der Kommission enthält einen umfassenderen Deliktskatalog als der Entwurf des Bundesrates, der Katalog umfasst insbesondere alle Verbrechen, bei denen Menschen an Leib und Leben oder in ihrer sexuellen Integrität verletzt oder gefährdet werden. Damit trägt er dem Kern der neuen Verfassungsbestimmungen, die auf Gewaltdelikte ausgerichtet sind, besser Rechnung. Die Variante der Kommission enthält eine strengere Härtefallklausel als der Entwurf des Bundesrates. Dies gilt insbesondere für die Taten, die mit weniger als sechs Monaten Freiheitsstrafe bestraft werden. Damit kommt die Variante unserer Kommission dem in der neuen Verfassungsbestimmung angelegten Automatismus näher. Weiter enthält die Variante der Kommission auch eine Regelung über die nichtobligatorische Landesverweisung. Damit werden alle Ausländer, die eine Straftat begangen haben, von der strafrechtlichen Landesverweisung erfasst, entweder von der obligatorischen oder von der nichtobligatorischen. Diese Variante sieht somit eine umfassende und koordinierte Lösung für die strafrechtliche Landesverweisung vor.

Noch zwei Worte zur Behandlung der Vorlage: Sie haben aus der Fahne ersehen können, dass bezüglich des Deliktskatalogs kein Minderheitsantrag vorliegt. Das heisst, dass sich an und für sich nur der Deliktskatalog des Bundesrates und jener Ihrer vorberatenden Kommission gegenüberstehen. Bei Artikel 66a Absatz 1ter hingegen, Sie sehen das auf Seite 6 der Fahne, stehen sich drei Anträge gegenüber. Es geht um die Abwägung im Einzelfall. Der Antrag der Kommissionsmehrheit sieht eine rigide Härtefallbestimmung vor. Die eine Minderheit möchte ganz auf eine Härtefallklausel verzichten, die andere Minderheit möchte von klein auf im Inland aufgewachsenen Ausländern eine Privilegierung einräumen. Zusätzlich liegt ein Einzelantrag Föhn auf dem Tisch, der den Deliktskatalog der Kommission um ein Delikt ergänzen möchte; wir werden in der Detailberatung darauf zu sprechen kommen.

Ihre SPK empfiehlt Ihnen, den dritten Weg zu gehen, das heisst, ihrem eigenen Umsetzungsantrag zu folgen, weil dieser die Verfassungsnorm zur Ausschaffung straffälliger Ausländerinnen und Ausländer beachtet und massvoll umsetzt. Um es mit den Worten des Staatsrechtlers Kurt Eichenberger zu sagen: Die Schweiz ist ein "Staat des Masses", also ein Staat, der immer auf das Massvolle, das Angemessene ausgerichtet ist und jedes Extrem zu vermeiden versucht.

Abschliessend empfehle ich Ihnen im Namen der Kommission Eintreten auf die Vorlage und in der Folge Zustimmung zu den Anträgen der Kommission bzw. der Kommissionsmehrheit.