Niederberger Paul · Ständerat · 2014-12-10

Wortprotokoll

In der Staatspolitischen Kommission haben wir die soeben behandelten Geschäfte und die Durchsetzungs-Initiative als zusammenhängende Vorlagen beraten. Bei der vorigen Eintretensdebatte haben wir festgestellt, dass des Öfteren auf die Durchsetzungs-Initiative Bezug genommen wurde.

Die Durchsetzungs-Initiative wurde am 28. Dezember 2012 mit 155 788 gültigen Stimmen eingereicht. Sie hat die Form eines ausgearbeiteten Entwurfes. Sie ersehen aus der Botschaft des Bundesrates, dass der Initiativtext drei Seiten umfasst. Die Durchsetzungs-Initiative wurde der Volksinitiative "für die Ausschaffung krimineller Ausländer" nachgeschoben. Die Ausschaffungs-Initiative wurde am 28. November 2010 von Volk und Ständen angenommen. Ein direkter Gegenentwurf wurde abgelehnt. Gemäss der Übergangsbestimmung in Artikel 197 Ziffer 8 der Bundesverfassung hat der Gesetzgeber innert fünf Jahren, das heisst bis zum 28. November 2015, die Ausführungsbestimmungen zu erlassen. Der Nationalrat hat die entsprechenden Gesetzesbestimmungen über die Ausschaffung krimineller Ausländer als Erstrat bereits behandelt.

Die Durchsetzungs-Initiative wurde mit dem Argument lanciert, die Behörden in Bern würden die Durchsetzung der Ausschaffungs-Initiative verweigern; das war an und für sich der Grund für diese Initiative. Sie geht weiter als die Ausschaffungs-Initiative: Sie sieht eine zwingende Ausweisung von straffällig gewordenen ausländischen Personen vor. Die Gerichtspraxis würde also verschärft, dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit könnte kaum mehr Rechnung getragen werden, und die Verpflichtungen, die sich aus dem nichtzwingenden Völkerrecht ergeben, könnten überhaupt nicht mehr berücksichtigt werden.

Aufgabe der vorberatenden Kommission war es erstens, die Abklärung betreffend Gültigkeit, Teilungültigkeit oder Ungültigkeit zu treffen, und zweitens, eine Empfehlung für den Bundesbeschluss zu beantragen.

Zur Abklärung der Gültigkeit hörte die Kommission am 10. April 2014 vier Staatsrechtsprofessoren an. Konkret [PAGE 1259] wurde ihnen die Frage gestellt: Wie beurteilen Sie den Vorschlag des Bundesrates, die Durchsetzungs-Initiative für nur teilweise gültig zu erklären? Es mag kaum erstaunen, dass sich die Experten nicht einig waren. Allerdings waren sie sich darin einig, dass es keine politische, sondern eine rechtliche Frage ist, die das Parlament beantworten muss. An der Sitzung vom 10. April 2014 wurden auch verschiedene Aufträge an die Verwaltung erteilt, insbesondere an das Bundesamt für Justiz. Unter anderem sollte die Frage der Ungültigkeit beziehungsweise Teilungültigkeit noch einmal aufgenommen und dokumentiert werden.

An der Sitzung vom 20. Mai 2014 haben wir das Arbeitspapier des Bundesamtes für Justiz beraten, welches das Datum vom 12. Mai 2014 trägt. In diesem Papier wird zu kritischen Äusserungen in Aufsätzen und Medienbeiträgen zum Antrag des Bundesrates auf eine Teilungültigerklärung der Durchsetzungs-Initiative Stellung genommen. Kritisch zu einer Teilungültigerklärung äusserten sich auch Professor Andreas Glaser in einem Beitrag im "Schweizerischen Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht" sowie Professor Giovanni Biaggini. Das Bundesamt für Justiz beurteilte die Einwände der beiden Professoren und kam zum Schluss, dass sie nicht stichhaltig seien. Weiter verfügte die Kommission über Walter Kälins und Stefan Schlegels Studie "Schweizer Recht bricht Völkerrecht?" vom April 2014. Wir haben uns mit dem Thema Gültigkeit der Durchsetzungs-Initiative also sehr intensiv auseinandergesetzt und genügend Materialien dazu erhalten.

An der Sitzung vom 23. und 24. Juni 2014 verabschiedete die SPK das Geschäft zuhanden des Rates. Insgesamt hatte sie sich an drei Sitzungen damit beschäftigt.

Die Durchsetzungs-Initiative hat einen engen Bezug zur Umsetzung der Ausschaffungs-Initiative. Wenn sie zur Volksabstimmung kommt, wird die Ausschaffungs-Initiative bereits umgesetzt sein.

Ich komme zum Inhalt der Durchsetzungs-Initiative. Sie verlangt einen Automatismus für Ausschaffungen. Die Gerichte müssen Ausschaffungen unabhängig von der Höhe der im Einzelfall ausgesprochenen Strafe anordnen. Selbst eine geringfügige Strafe kann zur Ausschaffung führen - wir haben vorhin in der Debatte auch entsprechende Beispiele von Bundesrätin Simonetta Sommaruga gehört. Völkerrechtliche Vorgaben, die nicht zum zwingenden Völkerrecht gehören, dürfen nicht in den Entscheid einbezogen werden. Eine Ausschaffung müsste jeweils unverzüglich vollzogen werden. Ein Aufschub käme nur dann infrage, wenn eine Ausschaffung gegen das Non-Refoulement-Prinzip verstossen würde. Die Initiative will auch die Beschwerdemöglichkeiten und damit den Rechtsschutz massiv einschränken.

Die Initiative widerspricht mit dem strikten Ausweisungsautomatismus dem Verhältnismässigkeitsprinzip. Dieses aber ist eine tragende Säule in unserer Verfassung. Es gilt sowohl für die rechtsanwendenden Behörden wie auch für die rechtsetzenden Behörden. Die Initiative enthält auch Elemente, die im Widerspruch zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) stehen.

Die Durchsetzungs-Initiative geht über den Wortlaut der Ausschaffungs-Initiative hinaus; das haben wir vorhin in der Eintretensdebatte auch mitbekommen. Bei der Ausschaffungs-Initiative sprach man von "schweren Delikten", Bagatellfälle waren nicht gemeint. Der erste Deliktskatalog der Durchsetzungs-Initiative verlangt Folgendes: Wenn jemand aufgrund eines dieser Delikte verurteilt wird, erfolgt eine automatische, zwangsweise Ausweisung.

Beim zweiten Deliktskatalog der Durchsetzungs-Initiative handelt es sich nicht nur um Verbrechen, sondern auch um Vergehen, also weniger schwere Delikte. Das bedeutet, dass es automatisch zu einer Ausweisung führt, wenn jemand aufgrund eines entsprechenden Delikts verurteilt wird und dabei bereits vorbestraft ist.

Im zweiten Katalog sind auch Antragsdelikte enthalten. Die Strafverfolgung ist also abhängig davon, ob jemand einen Antrag darauf gestellt hat. Auch diesbezüglich hat sich die Frau Bundesrätin ganz klar geäussert. Das heisst also mit anderen Worten, dass jemand entweder Glück oder eben Pech hat; Willkür spielt da wohl sicher mit.

Nun zur Frage der Gültigkeit, Ungültigkeit oder Teilungültigkeit: Die Durchsetzungs-Initiative verlangt, dass die Bestimmungen über die Landesverweisung dem Völkerrecht vorgehen, ausser es handle sich um zwingendes Völkerrecht. Die Initiative definiert aber, was unter dem zwingenden Völkerrecht zu verstehen ist. Diese Definition ist enger als die völkerrechtliche Definition der Staatengemeinschaft. Wie bereits erwähnt, berücksichtigt die Initiative Artikel 25 der Bundesverfassung, welcher das Non-Refoulement-Gebot enthält.

Es gibt aber weitere Elemente, die zum zwingenden Völkerrecht gehören. Zu erwähnen sind die Garantien der EMRK und des Uno-Paktes II oder das humanitäre Kriegsvölkerrecht. Diese Rechtsnormen binden alle Staaten, also auch die Schweiz. Die Schweiz kann zwingendes Völkerrecht nicht einfach umdefinieren. Die Bundesverfassung verpflichtet die Bundesversammlung, eine Initiative oder einen Teil davon für ungültig zu erklären, wenn sie Bestimmungen des zwingenden Völkerrechtes verletzt. Wir haben also - ich habe es bereits erwähnt - rechtlich und nicht politisch zu entscheiden. Der Bundesrat beantragt eine Teilungültigkeit der Initiative. Der Teil mit der Definition des zwingenden Völkerrechtes ist für ungültig zu erklären. Der Rest der Initiative ist jedoch für gültig zu erklären, weil sie die Voraussetzungen, nämlich die Einheit der Form und die Einheit der Materie, erfüllt. Der Nationalrat ist diesbezüglich der Empfehlung des Bundesrat gefolgt.

In der Kommission hatten wir den Antrag des Bundesrates auf Teilungültigkeit vorliegen. Wir hatten aber auch einen Antrag auf Ungültigkeit sowie einen Antrag auf Gültigkeit vorliegen. Der Antrag auf Ungültigkeit wird damit begründet, dass die Initiative einer Gesetzesinitiative gleichkomme. Ich erwähne hierbei keine weiteren Argumente; Kollege Cramer wird dann den Antrag seiner Minderheit begründen. Die Argumente auf Gültigkeit, die in der Kommission vorgebracht wurden, erläutere ich nicht, weil dieser Antrag ja nicht von einer Minderheit übernommen wurde.

Im Nationalrat lagen diese drei Anträge ebenfalls vor. Der Nationalrat hat wie folgt Beschluss gefasst: Er hat die Ungültigerklärung mit 67 zu 52 Stimmen bei 62 Enthaltungen abgelehnt, die Gültigerklärung mit 110 zu 51 Stimmen bei 20 Enthaltungen abgelehnt und die Teilungültigerklärung mit 131 zu 51 Stimmen angenommen.

Ihre Kommission hat bei der Abstimmung zuerst die Gültigkeit und die Ungültigkeit einander gegenübergestellt. Sie hat sich mit 8 zu 4 Stimmen bei 1 Enthaltung für Ungültigkeit ausgesprochen. In der Gegenüberstellung von Ungültigkeit und Teilungültigkeit obsiegte die Teilungültigkeit mit 7 zu 6 Stimmen. Sie sehen, es war also eine sehr knappe Entscheidung. Ihre Kommission ist im Weiteren dem Entwurf des Bundesrates und dem Beschluss des Nationalrates gefolgt, die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen, und zwar mit 11 zu 1 Stimmen bei 1 Enthaltung.

Ich ersuche Sie mit der Mehrheit, für die Teilungültigkeit zu stimmen und die Initiative abzulehnen.

Im Weiteren beantrage ich Ihnen im Namen der SPK-SR, die Schlussabstimmung aufzuschieben, bis Klarheit besteht, ob gegen die Vorlage zur Ausschaffung krimineller Ausländer das Referendum ergriffen wird. Wir haben ja vorhin entschieden, dass wir keine Verknüpfung mit der Durchsetzungs-Initiative vornehmen, das heisst, wir wollen abwarten, bis die Vorlage, die wir in der ersten Lesung verabschiedet haben, vollständig beraten ist und bis wir wissen, ob gegen diese Vorlage das Referendum ergriffen wird oder nicht. Das ist eine konsequente Haltung und ein systematisch richtiges Vorgehen.

Noch einmal: Ich bitte Sie, der Mehrheit zuzustimmen.