Brunschwig Graf Martine · Nationalrat · 2010-03-04

Wortprotokoll

Pour la commission, comme pour le Parlement, la longueur des procédures préliminaires d'approbation des rapports du Conseil fédéral conduit à les rendre obsolètes avant même qu'on en ait débattu. C'est le cas de ce rapport, comme l'a relaté le rapporteur de langue allemande, puisque nous en avons débattu le 2 novembre 2009 et le 26 janvier 2010 et que le département est d'ores et déjà en train de préparer le rapport suivant. Il faut se souvenir que celui-ci a été rédigé pour l'essentiel au printemps 2009. Il ne fait donc pas ou peu référence aux événements qui nous préoccupent le plus aujourd'hui en matière de politique étrangère.

Dans ce rapport, le Conseil fédéral a choisi trois axes:

1. l'axe géographique, qui vise à entretenir de bonnes relations avec tous les Etats et régions du monde;

2. l'axe thématique, qui traite des défis mondiaux à relever: cela va de la crise économique et financière au désarmement, en passant par les désordres climatiques, la promotion de la paix, la sécurité humaine, le droit international humanitaire et la coopération au développement;

3. l'axe institutionnel, qui englobe tous les aspects des relations multilatérales, particulièrement au sein de l'ONU, de l'OMC, de la Banque mondiale, du FMI ou encore de l'OCDE.

Le rapport évoque enfin la question des représentations consulaires et la réorganisation en cours du DFAE.

A part ces thèmes traditionnels, on y trouve les éléments qui faisaient l'objet de rapports spécifiques autrefois: la promotion civile de la paix, des droits humains, la Suisse et l'ONU ainsi que les activités du Conseil de l'Europe. Ceci répond à la volonté de la Commission de politique extérieure du Conseil des Etats, qui avait réclamé en son temps d'aborder ces sujets. Mais cela représente aussi, comme l'ont relevé plusieurs intervenants en commission, un travail qui s'apparente davantage à un inventaire très soigneusement établi qu'à un document synthétique et porteur d'une analyse critique de la situation de la Suisse et de sa politique étrangère.

En tant que rapporteure, je vais donc me limiter à évoquer seulement certains aspects du rapport qui ont particulièrement attiré l'attention des membres de la commission.

Le poids et l'influence des différentes régions du monde évolue. L'Europe perd de son importance au profit d'autres régions ou pays au développement exponentiel, comme la Chine ou l'Inde par exemple. Le rapport mentionne par ailleurs la montée en puissance de pays comme le Brésil, le Venezuela, le Mexique ou encore l'Afrique du Sud, de même que le renforcement d'alliances régionales en Orient, en Afrique ou en Asie. Cette évolution est de nature à modifier la stratégie de la Suisse dans l'organisation de son réseau extérieur sans que l'Europe, premier partenaire de la Suisse, soit négligée pour autant.

La place de la Suisse dans le monde peut être vue de façon très contrastée si l'on analyse le rapport. On y trouve la Suisse en tant que médiatrice efficace dans la négociation entre la Turquie et l'Arménie, par exemple, où la diplomatie suisse a joué un rôle central. Mais le rapport contient aussi les signes avant-coureurs des difficultés de la Suisse aux [PAGE 144] prises avec la crise économique et financière et ses conséquences dans ses relations avec ses partenaires habituels en Europe et aux Etats-Unis.

Le fait que le rapport ait été rédigé au printemps 2009 n'a pas permis un débat approfondi sur les mesures qui ont été ou qui pourraient être prises pour renforcer la position de la Suisse, voire rétablir ou renforcer ses liens avec certains pays.

Pour ce qui touche l'Union européenne, le Conseil fédéral a réaffirmé sa volonté de renforcer les liens entre la Suisse et l'Union européenne. Il réaffirme aussi que la voie bilatérale reste à l'heure actuelle l'instrument le mieux à même de défendre nos intérêts. Mais cette affirmation s'accompagne de trois conditions:

• le degré de participation de la Suisse à la prise de décision dans le cadre d'accords bilatéraux doit être considéré comme suffisant, de même que sa marge de manoeuvre dans la conduite autonome de sa politique;
• la disponibilité de l'UE à conclure de nouveaux accords sectoriels;
• et, enfin, une évolution favorable du cadre économique, notamment monétaire. Comme chacun pourra le constater, ces trois conditions ne comportent pas de critères suffisamment précis pour déterminer les limites de l'exercice bilatéral.

Le rapport nous apprend que l'adhésion à l'Union européenne reste ainsi une option pour la Suisse. De façon compréhensible, les membres de la Commission de politique extérieure sont ainsi restés sur leur faim, qu'ils soient partisans de la voie solitaire, des relations bilatérales ou d'une adhésion éventuelle à l'Union européenne. Pour l'heure, le Parlement est appelé à prendre acte des objectifs définis par le Conseil fédéral en mars 2008, que l'on peut librement traduire ainsi: mettre en oeuvre les accords conclus, rechercher de nouveaux accords et consolider les relations avec l'Union européenne. Sans doute manque-t-il d'ailleurs quelques paragraphes dans ce rapport qui nous offriraient une analyse lucide du regard que les partenaires européens de la Suisse portent sur notre pays et de ce qu'ils en attendent.

Il serait trop long de commenter ici tous les dossiers qui touchent les relations entre la Suisse et l'Union européenne. Le Conseil fédéral a défini comme prioritaires une dizaine de dossiers, que je ne vais pas énumérer ici. La controverse fiscale ne fait pas partie des priorités du Conseil fédéral, mais elle s'est à l'évidence invitée sur sa table de travail!

En ce qui concerne la représentation de la Suisse dans les organisations multilatérales, la Suisse est présente dans un certain nombre d'organisations multilatérales, parfois de plein droit et de façon permanente, parfois selon le principe du tournus ou par consentement de ses autres partenaires. Maintenir sa place dans les organes stratégiques est devenu un impératif et un défi.

La crise mondiale a porté au premier plan des organisations qui n'avaient jusqu'à présent, sur le plan décisionnel tout au moins, qu'une portée limitée. C'est le cas du G-20 dont la réunion du mois d'avril 2009 a conduit à décider à la fois de nouvelles contributions au Fonds monétaire international et à établir une liste des bons, moins bons et mauvais élèves en matière de transparence fiscale. Le fait que des décisions importantes se prennent dans des forums non institutionnels auxquels la Suisse ne participe pas constitue pour elle un nouveau défi auquel elle doit pouvoir répondre en empruntant de nouveaux canaux pour pouvoir influer sur les décisions.

La gouvernance mondiale reste un défi auquel la Suisse est aussi confrontée. Le rapport 2009 met le doigt sur les difficultés à surmonter. Il a été dit en commission que l'année 2010 serait une année charnière dans ce domaine. L'opportunité pour la Suisse de présider l'Assemblée générale de l'ONU pourrait valoriser les contributions actuelles de notre pays aux réformes du système de gouvernance actuel.

En ce qui concerne les débats en commission, les thèmes sont forcément tributaires des intérêts des membres de la commission et de leur appartenance politique et les différents intervenants en feront certainement part tout à l'heure.

Permettez-moi en conclusion de montrer deux éléments qui sont apparus de façon transversale. Tout d'abord, la vision gouvernementale qui fait encore défaut. Ce rapport émane essentiellement d'un département, celui des affaires étrangères. Il représente déjà un effort de coordination interne considérable, ainsi que nous l'a dit en commission la cheffe du département. Les commissaires ont salué ce travail mais aussi exprimé leurs regrets et leurs souhaits concernant notamment un meilleur équilibre entre les sujets traités et une meilleure vision d'ensemble.

Plus globalement, les commissaires ont relevé la nécessité de pouvoir appréhender une vision gouvernementale de la politique extérieure. Pour ne prendre qu'un exemple, la promotion de la paix, qu'elle soit civile ou militaire, est fortement tributaire de notre politique de sécurité. Celle-ci dépend toujours d'un rapport qui se fait attendre.

Enfin, le Conseil fédéral fixe des objectifs dans les différents domaines de sa politique. Ceux-ci sont contenus dans un document que chacun peut consulter. S'agissant de la politique étrangère comme des autres politiques, on y cherchera vainement de quoi mesurer si les objectifs 2009 ont été atteints, malheureusement. Le rapport de politique extérieure souffre de ces manques. Il est relativement difficile d'en débattre de façon approfondie, tout comme il est difficile de juger des résultats de la politique conduite. Le rapport ne comporte pas d'analyse critique qui permette de conduire ce débat approfondi. Les travaux de la commission s'en sont certainement ressentis.

Pour conclure, il faut préciser que lors des débats, une proposition de renvoi au Conseil fédéral du rapport a été rejetée par 18 voix contre 6. Cette proposition de renvoi vous a été remise. La majorité de la commission vous propose de la rejeter; elle vous propose en outre de prendre acte du rapport qui vous est soumis.