Cramer Robert · Ständerat · 2015-03-05

Wortprotokoll

Il me semble plus simple de procéder à un rapport général. Une vingtaine de modifications de dispositions constitutionnelles ont été traitées et s'attarder sur chacune d'entre elles nous prendrait un temps considérable. Si des questions précises portant sur l'une ou l'autre de ces dispositions constitutionnelles devaient être posées, je pourrais alors m'exprimer de façon plus détaillée sur les travaux de la commission.

L'article 51 alinéa 2 de la Constitution prévoit que "les constitutions cantonales doivent être garanties par la Confédération. Cette garantie est accordée si elles ne sont pas contraires au droit fédéral." Sur la base de cette disposition constitutionnelle, une pratique s'est dégagée des travaux de l'Assemblée fédérale.

On peut résumer de la façon suivante les questions que nous avons à nous poser s'agissant de l'octroi de la garantie: le canton a-t-il ou non légiféré dans le cadre de ses [PAGE 73] compétences? Si on arrive à constater qu'en réalité, il s'agit d'une compétence fédérale, bien sûr qu'on ne doit pas accorder la garantie. La disposition qu'il est prévu d'inscrire dans la constitution cantonale est-elle conforme au droit fédéral?

Concernant l'examen de la seconde question, l'Assemblée fédérale a toujours limité strictement son pouvoir d'appréciation, de façon à préserver au maximum l'autonomie des cantons. En d'autres termes, si en examinant la disposition constitutionnelle, on en arrive à la conclusion selon laquelle il y a au minimum une interprétation qui permet d'accorder la garantie, on part de l'a priori que le canton appliquera cette disposition constitutionnelle conformément à cette interprétation la plus favorable et qu'il ne l'appliquera pas autrement.

Je donne ces précisions parce que, habituellement, lorsque nous avons des débats sur les garanties accordées aux constitutions cantonales, ils sont brefs et font l'objet d'un examen extrêmement sommaire, qui a été fait par la commission, dans la mesure où aucun problème majeur ne se pose. Tel n'est pas le cas en l'espèce: des éclaircissements sont nécessaires dans le cas de plusieurs constitutions pour lesquelles nous sommes appelés à octroyer la garantie. Je les évoquerai dans l'ordre du message.

Je commencerai par les modifications apportées à la Constitution du canton de Berne. Le canton de Berne nous demande de garantir une modification qui est intervenue à l'article 7 de sa Constitution. Il s'agit de la problématique de l'acquisition du droit de cité. Le canton de Berne, lors d'une votation populaire du 24 novembre 2013, a estimé qu'il fallait poser des conditions supplémentaires s'agissant de l'octroi du droit de cité. On apprend à la lecture du message quelles sont les conditions strictes auxquelles le canton de Berne a voulu subordonner l'octroi du droit de cité; je m'autorise à vous y renvoyer.

Sur ce point, il faut commencer par la réflexion suivante: la portée de cette Constitution bernoise ne peut bien évidemment concerner que ce qui relève des compétences du législateur bernois. Le législateur bernois ne peut pas faire du droit fédéral en modifiant sa Constitution. Cela revient à dire que l'acquisition et la perte de la nationalité et du droit de cité par filiation, mariage et adoption, ainsi que la perte de la nationalité pour d'autres motifs et la réintégration dans cette dernière, relèvent toujours bien sûr de la compétence exclusive de la Confédération.

Mis à part cette délimitation du champ d'application de cette nouvelle disposition cantonale, la commission tient à relever plusieurs éléments.

D'abord, dans l'application de ces nouvelles dispositions constitutionnelles bernoises, il faut être très attentif à la teneur de l'article 7 alinéa 1 de la Constitution bernoise, qui prévoit que cette modification intervient "dans les limites du droit fédéral". Cela signifie très concrètement qu'en appliquant la nouvelle disposition bernoise, il faut se référer à notre ordre juridique et notamment aux grands principes de droit constitutionnel, qui sont ceux de la proportionnalité, de l'égalité et de la bonne foi, que vous trouvez aux articles 5, 8 et 9 de notre Constitution.

Ensuite, toujours selon le nouveau texte de l'article 7 alinéa 1 de la Constitution bernoise, on qualifie les restrictions apportées de principes "sous réserve des principes définis ci-après". Dès lors qu'il s'agit de principes, on peut admettre que les différents critères prévus ne lient pas absolument l'autorité de décision, mais constituent plutôt des guides à sa décision.

Enfin - et cette considération a toute son importance -, la commission tient à mettre en lumière et fait siennes les explications données par le Conseil-exécutif du canton de Berne au Grand Conseil dans son rapport du 24 janvier 2013. Dans ce rapport, le Conseil-exécutif indique très clairement que non seulement il s'agit de respecter le droit fédéral dans l'application de cette disposition, mais que, de surcroît, les lettres a et b de l'article 7 alinéa 3 de la Constitution bernoise doivent être interprétées de la façon suivante. D'une part, s'agissant de la lettre a, seules les inscriptions non radiées au casier judiciaire doivent être prises en compte et, évidemment, lorsque l'inscription est radiée, la lettre a ne s'applique plus. D'autre part, concernant la lettre b, elle doit être appliquée en ayant à l'esprit les différents éléments qui sont indiquées à l'article 8 alinéa 2 de la Constitution fédérale, notamment que le principe de l'égalité de traitement tient compte des déficiences corporelles, mentales ou psychiques. En d'autres termes, de telles déficiences ne peuvent pas justifier le fait que l'auteur, parce qu'il bénéficie de l'aide sociale, n'ait pas accès à la naturalisation.

La question de l'aide sociale a occupé une partie des travaux de la commission. Pour cette dernière, il est évident que l'aide sociale telle qu'elle est évoquée dans la Constitution du canton de Berne ne peut pas concerner les prestations qui découlent d'un droit, comme par exemple le droit à l'assurance-invalidité, mais ne peut concerner que les prestations qui relèvent de l'assistance aux personnes dans le besoin pouvant être versées par les communes ou par le canton. Sur ce point encore, la commission a demandé un avis de droit à l'Office fédéral de la justice, dont les résultats nous sont parvenus le 6 février 2015. Cet avis porte sur les réductions de primes dans l'assurance-maladie obligatoire. Il en résulte de façon totalement claire qu'il n'existe aucun indice permettant de supposer que la Constitution du canton de Berne entend aussi par aide sociale, à l'article 7 alinéa 3 lettre b, les réductions de primes dans l'assurance-maladie obligatoire. Cet article vise uniquement l'aide sociale au sens strict et prévoit une définition plus étroite que le titre de l'article 38 de cette même constitution ne le fait.

Une demande de garantie a également été adressée pour certaines modifications des Constitutions des cantons d'Uri, de Soleure, de Bâle-Ville et de Bâle-Campagne. Aucune observation n'est à faire à ce sujet.

La modification de la Constitution du canton d'Appenzell Rhodes-Extérieures a brièvement retenu notre attention. Un grand nombre de dispositions ont été modifiées dans le cadre d'un vote populaire portant sur la réforme de la direction de l'Etat, de sorte que nous nous sommes interrogés sur l'unité de la matière. Nous en sommes arrivés à la conclusion que cette unité était donnée dans la mesure où existe un lien de connexité suffisant entre les différents éléments soumis à la votation populaire.

Il reste à examiner la Constitution du canton du Tessin; je parlerai ultérieurement de celle du Jura. Le canton du Tessin a opéré plusieurs modifications de sa Constitution depuis 2010. Il y en a six; elles sont soumises à une demande de garantie. Cinq d'entre elles ne posent strictement aucun problème. L'une mérite d'être évoquée: le nouvel article 9a, introduit dans la Constitution tessinoise, prévoit que "nul ne peut se dissimuler le visage sur les voies publiques et dans les lieux ouverts au public (sauf les lieux de culte) ou affectés à un service public".

Au sujet de cette disposition, on doit tout d'abord dire qu'il y a en tout cas une interprétation conforme au droit fédéral: il est légitime de faire interdiction aux personnes de se masquer, et ce pour des raisons de sécurité publique. On ne va pas autoriser que des personnes se promènent encagoulées devant des bijouteries, dans des manifestations ou à la sortie - voire à l'entrée - de matchs de hockey, de football ou de basket. Il est totalement évident que dans des cas pareils, il est parfaitement légitime, et de la compétence des autorités cantonales, d'interdire le port de masques.

Evidemment, lors du débat sur cette question dans le canton du Tessin, ce qui était en vue, ce n'étaient pas les hooligans, mais une interdiction du port de la burqa. La commission n'a pas voulu éluder cette question. Sur ce point, on peut s'interroger très sérieusement, comme le fait le Conseil fédéral, sur l'opportunité de telles dispositions, qui sont de nature à porter atteinte aussi bien à la liberté religieuse qu'à des formes d'expression culturelle.

Cela dit, la commission considère, comme le Conseil fédéral, que lorsqu'elle est appelée à se prononcer sur la garantie apportée à une constitution cantonale, elle n'a pas à se demander si les votants ont voté d'une façon désirable ou [PAGE 74] non, mais doit se fonder uniquement sur des considérations d'ordre juridique.

Du point de vue strictement juridique, on doit relever que cette disposition de la Constitution du canton du Tessin est très semblable - peut-être s'en est-elle même inspirée - à la modification édictée en France, qui prévoit une interdiction qui a été examinée par la Cour européenne des droits de l'homme. Statuant sur l'interdiction de la burqa - je simplifie -, la Cour européenne des droits de l'homme a indiqué que cette interdiction pouvait être considérée comme compatible à la Convention européenne des droits de l'homme, mais elle a précisé dans le même temps qu'elle a fait preuve d'une retenue toute particulière dans cette affaire, parce qu'il s'agit actuellement d'un sujet de polémique en Europe. On voit donc que la décision de la Cour européenne des droits de l'homme contient un certain nombre de réserves et annonce peut-être une évolution de la jurisprudence.

Si j'ai consacré quelque développement à cette décision, c'est parce que l'appréciation de la Cour européenne des droits de l'homme est transposable en droit suisse dans la mesure où la liberté de religion et l'interdiction de toute discrimination prévue par la Convention européenne des droits de l'homme correspond à peu près à ce qu'on trouve dans notre Constitution aux articles 15 et 8 alinéa 2. On peut donc, à la suite de cette décision de la Cour européenne des droits de l'homme, admettre que la garantie qui est accordée à la Constitution du canton du Tessin porte également sur l'interdiction de la burqa, tout en relevant - et j'insiste sur ce point - que nous sommes dans un cas limite, que ce sont finalement les tribunaux qui trancheront et qu'ils le feront en fonction de l'évolution, et de la science du droit, et de l'interprétation que l'on peut faire de cette disposition. En d'autres termes, la garantie que nous donnons ne signifie pas forcément que cette nouvelle disposition constitutionnelle pourra toujours être invoquée devant les tribunaux.

Toutes ces réserves nous amènent à suggérer aux autorités tessinoises d'utiliser pleinement les facultés qui leur sont offertes par la nouvelle disposition constitutionnelle à l'article 9a alinéa 3 de la Constitution du canton du Tessin qui prévoit que "la loi définit les sanctions et les exceptions". En d'autres termes, il serait souhaitable que l'on s'inspire du droit français en ce qui concerne les sanctions, celui-ci prévoyant des sanctions modérées en l'espèce. S'agissant des exceptions, il serait souhaitable qu'elles soient nombreuses.

La commission a également été appelée à donner la garantie à quatre modifications de la Constitution du canton de Vaud; elle n'a aucun commentaire à faire à ce sujet.

Enfin, la commission s'est penchée sur une modification de la Constitution du canton du Jura, pour laquelle nous nous trouvons dans une situation un peu particulière. Le 24 novembre 2013, le corps électoral du canton du Jura et celui du Jura bernois ont eu à s'exprimer sur leur volonté d'engager un processus tendant à la création d'un nouveau canton. Le canton du Jura a estimé, vu l'importance de cette décision, qu'il fallait qu'elle soit prise en ayant recours à une modification constitutionnelle. Ainsi, le 24 novembre 2013, le corps électoral jurassien a accepté la modification qui lui était proposée. Dans le même temps, dans le Jura bernois, une décision inverse était prise, de sorte que, pratiquement au moment même où elle était adoptée, cette disposition de la Constitution du canton du Jura devenait caduque. C'est ce que le Conseil d'Etat du canton du Jura constate dans un courrier adressé le 4 février 2014 au Conseil fédéral et dans lequel il indique notamment confirmer que, "suite au vote négatif des citoyens du Jura bernois, l'article 139 ne sera pas mis en application" et que, ainsi, "le processus prévu par cette disposition et tendant à la création d'un nouveau canton ne sera pas poursuivi".

Il n'en demeure pas moins qu'au moment où cette disposition constitutionnelle a été votée, elle avait toute sa pertinence. Vu ces circonstances et le fait que l'article 139 est incontestablement conforme au droit fédéral, votre commission estime que la garantie doit lui être accordée.