Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2014-06-18

Wortprotokoll

Es ist mit dem Sanktionenrecht ein bisschen wie mit dem Berner Münster. Es wird dauernd renoviert. Man kann es auch etwas moderner sagen: Es ist ein "work in progress", was mit dem Sanktionenrecht geschah und immer noch geschieht, seit es im Jahr 2002 revidiert wurde. Das Sanktionenrecht wurde ja damals noch vor seinem Inkrafttreten schon wieder geändert, und auch die Behandlung der Vorlage, die Sie heute beraten, scheint ein bisschen ein "work in progress" zu sein.

Wenn Sie die Anträge Ihrer Kommission anschauen und diese mit den Beschlüssen des Nationalrates und mit dem Entwurf des Bundesrates vergleichen, dann stellen Sie schon fest, dass hier drei Regelungen mit einem je eigenen Konzept nebeneinanderstehen. Ich werde mir erlauben, jetzt etwas ausführlicher zu sein, und mich dann dafür nachher in der Detailberatung kurzhalten. Ich möchte Ihnen schon darlegen, wie sich der Bundesrat angesichts dieser Ausgangslage positioniert.

Ausgangspunkt für die heutige Vorlage, ich muss da nicht lange in die Vergangenheit zurückgehen, war die ausserordentliche Session im Nationalrat im Juni 2009. Damals standen vor allem zwei Punkte im Zentrum der Kritik: erstens die Tatsache, dass Geldstrafen im Regelfall bedingt ausgesprochen werden, ja mit dem heutigen Recht sogar bedingt ausgesprochen werden müssen - das wird auch so gehandhabt -; zweitens der Umstand, dass Freiheitsstrafen unter sechs Monaten Dauer nur noch in ganz bestimmten, eng begrenzten Ausnahmefällen möglich sind. Das waren die zwei Hauptkritikpunkte.

Es gibt aber auch jene, wir haben diese Stimmen heute Morgen auch gehört, die diese ganze Kritik gar nicht teilen und sagen, das geltende Recht habe gar keine Mängel, zumindest könne man sie jetzt noch nicht aufgrund einer umfassenden Evaluation erfassen. Die Statistiken zur Kriminalitätsentwicklung und zur Rückfälligkeit zeigen - und das stimmt -, dass seit dem Inkrafttreten des revidierten Sanktionenrechts weder die Kriminalität allgemein noch die Rückfälligkeit von bereits verurteilten Personen deutlich zugenommen haben.

Umgekehrt muss man diesen Einwänden entgegenhalten, dass die Statistik in dieser Frage eben das eine ist, das andere ist aber die Glaubwürdigkeit, das Vertrauen der Bevölkerung ins Strafrecht. Das Strafrecht braucht den Rückhalt in der Öffentlichkeit, und wenn weite Teile der Bevölkerung eine Regelung als unrichtig oder als mangelhaft erachten, dann schwindet eben das Vertrauen ins Strafrecht, in die Rechtsordnung überhaupt. In diesem Moment drängen sich dann halt unter Umständen Änderungen auch dann auf, wenn es angesichts der Statistik allein noch keinen Handlungsbedarf gibt.

Ich bitte Sie, auf die Vorlage einzutreten und sie zu beraten. Ich finde die Vorlage wichtig. Die Regelung, die Ihnen Ihre Kommission für Rechtsfragen vorschlägt, unterscheidet sich aber in ein paar Punkten beträchtlich vom Entwurf des Bundesrates. Ich möchte Ihnen kurz darlegen, worin diese Unterschiede bestehen, und ich möchte sie auch gerne würdigen.

Der Hauptunterschied liegt darin, dass Ihre Kommission die bedingte Geldstrafe nicht ganz abschaffen will, wie es der Bundesrat vorgeschlagen hat, sondern gewissermassen nur zur Hälfte. Das heisst, eine Geldstrafe soll immer nur zur Hälfte bedingt vollzogen werden können, sofern dem Täter keine schlechte Bewährungsprognose zu stellen ist. Die andere Hälfte ist gemäss Ihrer Kommission immer unbedingt, sie muss vom Täter also bezahlt werden. Diese Mittellösung zwischen der vollständigen Abschaffung der bedingten Geldstrafe und dem heutigen Recht hat aus Sicht des Bundesrates mehrere Vorteile. Sie führt erstens dazu, dass eine Geldstrafe doch in jedem Fall spürbar ist. Sie berücksichtigt zweitens aber auch, dass es bei sozial integrierten, erstmaligen Tätern oftmals nicht nötig ist, mit der ganzen Härte des Gesetzes aufzufahren. Diesen Tätern ist der Schuldspruch doch oftmals schon Warnung genug. Drittens ist die von Ihrer Kommission vorgeschlagene Regelung mit der hälftigen Aufteilung des Vollzugs zwar etwas schematisch, aber dadurch eben auch praxistauglich. Wir sollten nicht vergessen, dass die überwiegende Zahl der Verurteilungen bis zu sechs Monaten im sogenannten Strafbefehlsverfahren erfolgt, das heisst in einem Verfahren, das rasch und einfach sein soll, weshalb dann nicht in jedem einzelnen Fall noch aufwendige Abklärungen vorgenommen werden können. Ich nenne Ihnen nur eine Zahl: Im Kanton Bern werden jedes Jahr fast 80 000 Strafbefehle ausgestellt. Die einfache Regelung, wonach in jedem Fall eben die Hälfte der Geldstrafe unbedingt ausgesprochen wird, lässt sich dann natürlich auch bei einer solchen grossen Fallzahl anwenden.

Ein weiterer Unterschied zum Entwurf des Bundesrates liegt darin, dass die Regelung Ihrer Kommission am Vorrang der Geldstrafe festhält, wie ihn bereits das geltende Recht kennt. Der Bundesrat wollte der Staatsanwaltschaft und den Gerichten die freie Wahl geben, ob sie im Einzelfall eine Freiheitsstrafe oder eine Geldstrafe aussprechen wollen. Aber auch das - das muss ich zugeben - bedingt natürlich wieder, in jedem Einzelfall zu prüfen, welche Strafart für eine zu verurteilende Person die richtige ist, und das ist dann natürlich auch wieder sehr aufwendig. Damit könnte dann unter Umständen auch zufällig entschieden werden, ob jemand zu einer Geld- oder zu einer Freiheitsstrafe verurteilt wird. Damit besteht die Gefahr von rechtsungleichen, ja sogar willkürlichen Entscheiden. Es kommt hinzu, dass nicht per se entschieden werden kann, ob eine unbedingte Geldstrafe oder eine bedingte Freiheitsstrafe die schwerere Sanktion ist. Der eine Täter wird vielleicht die unbedingte Geldstrafe vorziehen, weil die Sache für ihn damit dann endgültig erledigt ist. Der andere wird die bedingte Freiheitsstrafe vorziehen, weil er davon ja nichts spürt, solange er sich wohl verhält. Indem die Fassung Ihrer Kommission eine klare Rangfolge zwischen den Strafarten statuiert, schafft sie auch Klarheit, Vorhersehbarkeit und damit Rechtssicherheit.

Weil die Regelung gemäss Ihrer Kommission, wie ich jetzt gerade dargelegt habe, die Geldstrafe zur primären Strafe erklärt, muss festgelegt werden, in welchen Fällen stattdessen eine Freiheitsstrafe ausgefällt werden kann. Eine kurze Freiheitsstrafe anstelle der Geldstrafe ist also gemäss Ihrer [PAGE 630] Kommission nur in bestimmten Fällen zulässig. Sie ist zulässig, wenn anzunehmen ist, dass die beschuldigte Person die unbedingte Geldstrafe nicht bezahlen wird. Diese Regelung entspricht dem geltenden Recht. Neu ist aber, dass auch dann eine Freiheitsstrafe statt einer Geldstrafe ausgefällt werden kann, wenn man davon ausgehen muss, dass nur eine Freiheitsstrafe den Täter von weiteren Straftaten abhalten wird. Es geht hier um den Aspekt der Spezialprävention. Ich gebe Ihnen gerne Anwendungsbeispiele: Ein besonders vermögender Täter wird von einer Geldstrafe kaum berührt. Denkbar ist aber auch, dass man bei sogenannten Kriminaltouristen eine Freiheitsstrafe anstelle einer Geldstrafe ausspricht. Ich möchte Sie aber darauf aufmerksam machen, dass nicht immer eine unbedingte Freiheitsstrafe auszusprechen ist. Ob die Freiheitsstrafe bedingt oder unbedingt ausgesprochen wird, das entscheidet sich nach den Bewährungsaussichten. Auch hier ist der Bundesrat der Meinung, dass sich die Regelung Ihrer Kommission als differenzierter erweist als jene im Entwurf des Bundesrates und in der Version des Nationalrates. Wir werden hier Ihre Kommission ebenfalls unterstützen.

Ich komme noch zur Vielfalt möglicher Sanktionen: Die Kritik am geltenden Recht bezieht sich nicht nur auf die bedingte Geldstrafe, sondern auch auf die Vielfalt von Sanktionsmöglichkeiten; es gibt ja auch die gemeinnützige Arbeit als Sanktion. Jede dieser Sanktionsarten kann dann noch bedingt, teilbedingt oder unbedingt ausgesprochen werden. All diese Kombinationsmöglichkeiten führen zu einer Palette von rund fünfzehn Sanktionsmöglichkeiten. Diese Vielzahl ist für die rechtsanwendenden Behörden in der Anwendung schwierig und auch für die Rechtsunterworfenen oft nicht zu verstehen. Deshalb ist eine Vereinfachung hier richtig. Das erreicht die vorgeschlagene Regelung durch verschiedene Änderungen. Die gemeinnützige Arbeit soll keine eigenständige Sanktion mehr sein; wir wollen vielmehr, dass sie zur Vollzugsform wird. Im Weiteren erhalten wir eine Reduktion der Vielfalt von Sanktionen dadurch, dass die Höchstzahl der Tagessätze bei der Geldstrafe von heute 360 auf 180 reduziert wird. Schliesslich ist bei der Geldstrafe der teilbedingte Vollzug nicht mehr vorgesehen.

Noch ein paar Ausführungen zum Electronic Monitoring: Das ist auch eine Neuerung dieser Vorlage. Weil die Höchstzahl der Tagessätze bei der Geldstrafe halbiert wird, wird es inskünftig wieder vermehrt zu Freiheitsstrafen kommen. Die Vorlage sieht deshalb die Einführung des elektronisch überwachten Vollzugs von Freiheitsstrafen vor; wir kennen das unter dem Begriff des Electronic Monitoring. Einige Kantone haben diese Vollzugsform bereits eingeführt. Die Kantone haben gute Erfahrungen damit gemacht. Deshalb möchte der Bundesrat jetzt eine landesweite Einführung dieser Vollzugsform vorsehen.

Es gibt aber ein paar Präzisierungen, die ich unbedingt machen möchte:

1. Electronic Monitoring ist nicht für alle Täter geeignet. Bei Tätern, die gefährlich sind oder bei welchen Rückfälle oder eine Flucht wahrscheinlich sind, ist Electronic Monitoring fehl am Platz. Die vorgeschlagene Regelung stellt dies auch ganz deutlich klar, indem sie klare und verbindliche Voraussetzungen schafft und damit festlegt, wann Electronic Monitoring möglich ist.

2. Die zweite Bemerkung betrifft den Strafcharakter von Electronic Monitoring. Ich höre manchmal, dem Strafvollzug in Form des Electronic Monitoring fehle der eigentliche Strafcharakter, die verurteilte Person spüre von der Strafe ja wenig, weil sie eben nicht in eine Strafanstalt einrücken müsse, sondern ihre Strafe in der gewohnten Umgebung verbüssen könne. In der Realität soll allerdings das Electronic Monitoring nicht in erster Linie den geschlossenen Normalvollzug ersetzen, sondern es geht hier um eine Alternative zum Vollzug in Halbgefangenschaft. Wenn man nun diese beiden Vollzugsformen miteinander vergleicht, so stellt man fest, dass das Electronic Monitoring von der verurteilten Person wesentlich mehr Selbstdisziplin verlangt. So muss sich die Person beispielsweise zu bestimmten Zeiten in ihrer Wohnung aufhalten, obschon sie sich faktisch auch anderswo aufhalten könnte und niemand sie ständig an diese Regeln erinnert. Das erfordert, gerade bei längeren Strafen, eine sehr grosse Selbstdisziplin. Deshalb wird das Electronic Monitoring von den betroffenen Personen zu Recht durchaus als Strafe empfunden.

3. Zur Frage, ob die Kantone mit der neuen Regelung verpflichtet sind, das Electronic Monitoring einzuführen: Ja, das sind sie. Wenn das Bundesrecht Electronic Monitoring als Vollzugsform vorsieht, müssen die Kantone dafür sorgen, dass Strafen tatsächlich auch so vollzogen werden können. Das ist in etwa gleich wie bei der Halbgefangenschaft: Auch diese Vollzugsform müssen die Kantone bereitstellen. Ich bin mir bewusst, dass die Pflicht zum Electronic Monitoring den Kantonen gewisse Aufwendungen verursacht, aber man muss auch sehen, dass das Electronic Monitoring, verglichen mit einem Aufenthalt in einer Strafanstalt, immer noch günstiger ist. Von daher ist dieser zusätzliche Aufwand für die Kantone zu rechtfertigen.

Das ist ein Überblick über die wichtigsten Änderungen. Ich bitte Sie, auf die Vorlage einzutreten, damit wir dem Sanktionenrecht die Ruhe und hoffentlich auch die Beständigkeit zurückgeben können, die es im Interesse der Rechtssicherheit und der Glaubwürdigkeit unseres Strafrechtssystems auch braucht.

Ich möchte explizit auch den Mitgliedern Ihrer Kommission für die sehr sorgfältige und umsichtige Arbeit herzlich danken, die sie zusätzlich geleistet haben. Ich glaube, wir können damit jetzt den Weg zu einer Revision finden, der sich auch der Bundesrat in den wesentlichen Punkten anschliessen kann. Ich hoffe, dass wir dann am Schluss mit dem Nationalrat eine Vorlage verabschieden können, die wirklich mehr bringt und auch die entsprechende Rechtssicherheit wiederherstellt.