Widmer-Schlumpf Eveline · Bundesrat · 2014-03-19

Wortprotokoll

Ich möchte zuerst zu den Vorstössen Stellung nehmen und dann ein paar allgemeine Bemerkungen anbringen, auch zur Situation, wie sie tatsächlich ist. Sie ist heute vielleicht nicht immer ganz objektiv dargestellt worden.

Zuerst zum Postulat 13.4141 der FDP-Liberalen Fraktion, "IT-Projekte des Bundes. Quo vaditis?" Wir haben beantragt, dieses Postulat anzunehmen. Das Anliegen, dass wir einen Bericht schreiben, ist sicher berechtigt. Von aussen betrachtet werden die gescheiterten IKT-Grossprojekte der Bundesverwaltung als IKT-Debakel wahrgenommen. Herr Nationalrat Noser, ich teile Ihre Auffassung nicht, dass im Wochentakt berichtet werde, was an die Wand gefahren worden sei. Verschiedene Projekte wurden nicht optimal durchgeführt, und es wurde auch viel Geld in den Sand gesetzt; das ist so. Sie wissen aber auch, dass wir in der Bundesverwaltung jährlich etwa 800 Informatikprojekte stemmen; diese können Sie in Relation setzen zu den zugegebenermassen nicht gut verlaufenen grossen Projekten. Aber wir sind bereit, einen Bericht zu schreiben. Es lohnt sich, diese Aufarbeitung zu machen.

Im Postulat 13.4141 wird auf sieben Punkte hingewiesen, auf die der Bericht eingehen soll. Wir werden diese Punkte aufnehmen. Es sind komplexe Fragen, die man in einem Gesamtzusammenhang prüfen und auch differenziert angehen und beurteilen muss. Das schafft Transparenz und fördert das Vertrauen. Es ist auch wichtig, dass man - da bin ich Ihrer Auffassung - eine departementsübergreifende Auswertung vornimmt. Wir werden dann sehen, ob alle Ihre Vorschläge zielführend sind und in der gleichen Art und Weise umgesetzt werden können. Aber sicher ist es eine gute Ausgangslage, um dann auch die Empfehlungen, die wir vom Schlussbericht zu Insieme erwarten, umzusetzen bzw. anzugehen. Der Bundesrat beantragt Ihnen also, dieses Postulat anzunehmen.

Jetzt komme ich zu verschiedenen Feststellungen, die gemacht wurden. Unter anderem hat es immer wieder geheissen, der Bundesrat solle jetzt endlich vorwärtsmachen. Ich werde Ihnen dann sagen, was wir in den letzten zwei, drei Jahren schon gemacht haben. Herr Nationalrat Noser hat zu Recht beanstandet, dass es bei Projekten, die umgesetzt worden sind, mehr oder weniger keine Nachkalkulation gibt. Das ist etwas, das man jetzt bei Hermes 5 - das sind die neuen Anordnungen, die wir bei der Umsetzung von Projekten befolgen - überprüft. Hermes 5 sieht solche Nachkalkulationen nicht vor. Ich persönlich bin aber der Auffassung, dass sie notwendig sind, auch um zu schauen, wie sich das Projekt dann auswirkt, ob die Wirtschaftlichkeit gegeben ist, ob der Kostenrahmen tatsächlich eingehalten bzw. die Teile entwickelt und installiert wurden, die auch verlangt waren. Das werden wir angehen, und diese Frage werden wir aufnehmen.

Zur Interpellation Rickli Natalie 13.3822: Sie haben gesagt, die Innovation werde verhindert. Frau Nationalrätin Rickli, es ist gemäss dem Bundesgesetz für das öffentliche Beschaffungswesen (BöB) und den dazugehörenden Verordnungen bereits heute möglich, bei Ausschreibungen bzw. bei Angeboten Verhandlungen zu führen. Diese führen wir selbstverständlich nicht öffentlich durch, weil auch immer Geschäftsgeheimnisse damit verbunden sind. Das ist in Artikel 20 BöB auf Bundesstufe vorgesehen. Dann gibt es auch andere mögliche Varianten. Man kann durchaus Alternativen oder Varianten vorschlagen, wenn sie zum gleichen Ziel führen; dies ist in Artikel 22 der Verordnung zum BöB vorgesehen. Auf kantonaler Ebene gibt es nur die Möglichkeit von Varianten, da haben wir heute die Möglichkeit von Verhandlungen noch nicht. Aber es ist auch so, dass man daran ist, eine Revision der verschiedenen Beschaffungsordnungen vorzunehmen. Diese Revision wird sowohl die Kantone wie den Bund betreffen und geht noch in der zweiten Hälfte dieses Jahres in die Vernehmlassung. Das wird es nach meiner Auffassung erlauben zu schauen, ob bei den Verhandlungen und vor allem dann bei den Alternativen noch mehr Möglichkeiten bestehen, um eben auch auf Bundes- und Kantonsebene innovativ tätig zu sein.

Zum Postulat Amherd 12.4240: Frau Amherd, Sie fragen, ob wir das Finanzkontrollgesetz in Artikel 4 anpassen müssen oder sollen. Die Akten und Geheimnisse der Finanzkommission, über die sie dann Bericht erstattet oder eben auch nicht, sind in der Regel auch Akten der kontrollierten [PAGE 415] Verwaltungseinheiten. Somit ist es an sich richtig, dass der Vorbehalt der Zustimmung besteht. Dieser Vorbehalt der Zustimmung hat noch nie zu Schwierigkeiten geführt, weil die Zustimmung ja letztendlich durch die Departementsvorsteherin oder den Departementsvorsteher und nicht durch die direkt betroffene Verwaltungseinheit erfolgt. Es gibt keinen Fall, der zu Schwierigkeiten geführt hat, die Finanzkontrolle selbst hat das bestätigt. Sie ist auch der Auffassung, dass wir hier keine Anpassung brauchen.

Zur Motion Maier Thomas 13.3971, "Informatiksachkredite ihrem ursprünglichen Zweck zuführen", die vor allem die Personalstellungen durch das BIT beanstandet. Es ist so: Der Bundesrat teilt die Meinung des Motionärs, dass die Beschaffungspolitik der öffentlichen Hand so ausgestaltet sein muss, dass einzelne Marktteilnehmer und potenzielle Auftragnehmer nicht benachteiligt werden. Die Beschaffungen des Bundes werden innerhalb eines klar definierten rechtlichen Rahmens, innerhalb des Beschaffungsrechts, vorgenommen. Wir achten in den letzten Jahren sehr darauf, dass die rechtlichen Bestimmungen eingehalten werden. Darum haben wir jetzt auch bestimmte Probleme; das ist Ihnen bekannt, darauf hat auch Herr Nationalrat Heer hingewiesen. Wenn man das Beschaffungsrecht wirklich korrekt einhält - und darauf legen wir in letzter Zeit grossen Wert -, dann ist das nicht immer die Lösung, die man, wenn man das Beschaffungsrecht nicht einhalten würde, vielleicht als die sachlich naheliegendste anschauen würde. Je nach den Erfordernissen gestaltet die Bundesverwaltung die Beschaffungen als Aufträge, als allgemeine Dienstleistungen, als Werke oder eben auch als Personalstellungen.

Personalstellungen, das ist Ihnen bekannt, werden mehrheitlich durch die internen IKT-Leistungserbringer ausgeschrieben. Das hauptsächliche Ziel dieses Instruments ist der Einkauf von externen Spezialistinnen und Spezialisten bzw. von Expertenwissen, das wir selbst in der Verwaltung nicht haben. In aller Regel zieht man solche externen Fachkräfte nur dann bei, wenn es um befristete, weit voraus kaum planbare Aufgaben geht. Es macht keinen Sinn, solche Ressourcen vollständig intern zur Verfügung zu haben. Dieses Instrument, das wir heute haben, ist eigentlich ein sehr pragmatisches Instrument. Wir sind der Auffassung, dass der Einsatz interner Mitarbeitender in der heutigen Praxis bereits die Priorität hat, die Sie und andere auch gefordert haben. Aber eine noch striktere Regelung würde das Handeln in der Verwaltung tatsächlich erschweren. Es ist keine Zweckentfremdung des Kredits "Informatik Sachaufwand", wenn man diese externen Personalstellungen hat, sondern Personalstellungen sind ein vorausschauend eingesetztes Instrument, das nur dann angewendet wird, wenn wir die eigenen Mittel nicht haben und wenn wir vor allem grosse Projekte nicht bewerkstelligen können.

Zur Interpellation 13.4023 der CVP/EVP-Fraktion, "Informatikpläne des Bundes": Da geht es um die Frage der Dienstleistungen und des Datenkommunikationsnetzes des Bundes - wer soll dieses Netz übernehmen? -, um die Vorleistungen für die Datenkommunikation des Bundes. Es geht hier nicht um das gesamte Netzwerk, sondern es geht um die untersten Netzwerkschichten, um die Elektronik für den Datentransport in Glasfasernetzen. Der Entscheid des Bundesrates vom Juni 2011 - auf diesen Entscheid wurde hingewiesen - erfolgte, um Eigenleistungen der Bundesverwaltung für den aktuellen Bedarf zu fokussieren und auch um die Wirtschaftlichkeit zu erhöhen. Wir haben mit dieser Öffnung den stetigen Forderungen aus dem Parlament Rechnung getragen. Aus Sicht des Bundesrates ist eine völlige Autarkie für die Konzeption, die Leistungserstellung, die Bauteile und die Anwendungen im Bereich des Einsatzes von Informationstechnik in der Bundesverwaltung nicht möglich. Es wird immer ein Abwägen zwischen Wirtschaftlichkeit, Eigenleistungsfähigkeit und Sicherheit sein.

Zum vorliegenden Fall: Es wurde gefragt, ob die Sicherheitsvorgaben mit Bezug auf die Vorgaben an die Swisscom eingehalten worden seien und gegenüber dem Lieferanten auch durchgesetzt werden können. Es ist so, dass bereits im Rahmen des Ausschreibungsverfahrens die Einhaltung der Vorgaben auch unter Einbezug der neuen Erkenntnisse über bekanntgewordene nachrichtendienstliche Tätigkeiten geprüft wurde und immer noch geprüft wird. Für die Bundesverwaltung besonders kritische Infrastrukturen will der Bundesrat intern betreiben oder wenn möglich nur an Unternehmen zuweisen, welche ausschliesslich unter Schweizer Recht handeln, um so zu gewährleisten, dass wir Eingriffsmöglichkeiten haben. Die Sicherheitsvorgaben wurden eingehalten, ihnen wurde Rechnung getragen. Sie wissen, dass der Zuschlag für diese Datenkommunikation an die Swisscom unter Berücksichtigung all dieser sicherheitsrelevanten Aspekte erfolgte. Ein Lieferant, welcher nicht zum Zuge kam, hat Beschwerde gegen den Zuschlag an die Swisscom erhoben; das entsprechende Verfahren läuft.

Ich möchte gerne noch ein paar allgemeine Bemerkungen machen. Ich habe es bereits gesagt: Wir haben 800 IT-Projekte pro Jahr in 80 Verwaltungseinheiten mit unterschiedlichen Bedürfnissen, was die fachlichen Aspekte angelangt. Der Bundesrat ist strategisch verantwortlich, er hat die strategische Gesamtverantwortung für den ganzen IT-Bereich. Dann haben die Departemente unmittelbar die Führungsverantwortung. Wir haben im Zusammenhang mit der Bundesinformatikverordnung von 2011 eine klare Strategie, Herr Nationalrat Noser, die seit dem 1. Januar 2012 festgelegt ist: Sie besagt, dass alles, was zentral beschafft werden kann, so beschafft werden soll; es geht um die Standarddienste. Alles, was das Fachwissen in den 80 unterschiedlichen Verwaltungseinheiten mit unterschiedlichen Bedürfnissen betrifft, soll dezentral geregelt werden.

Wir haben etwa 30 Prozent dieser IT-Leistungen standardisiert. Man kann sich durchaus Gedanken darüber machen, ob es noch mehr sein soll. Die Frage stellt sich, wie die wirklichen Standardleistungen, die alle 80 Verwaltungseinheiten in der gleichen Art und Weise brauchen und benutzen, von jenen Leistungen, die fachspezifisch sind, abgegrenzt werden sollen. Da sind wir um Ihre Inputs sehr froh. Diese Frage ist nämlich die bedeutende Frage: Wie macht man die Abgrenzung zwischen dem, was als Standard zentral gesteuert werden muss, und dem, was richtigerweise dezentral bleiben soll?

Es ist auch nicht so, wie mindestens heute zum Ausdruck gebracht wurde, dass wir kein Controlling hätten. Selbstverständlich hat jedes Departement, hat jede Verwaltungseinheit ein Controlling, ein internes Kontrollsystem. Die Vorgaben für dieses interne Kontrollsystem werden durch die Eidgenössische Finanzverwaltung zusammen mit der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) gemacht. Die Umsetzung und die Spezifizierung erfolgen dann in den einzelnen Verwaltungseinheiten. Das gilt jetzt nicht nur für die Informatik, sondern für sämtliche Geschäftsprozesse, auch für die HR-Prozesse und die Finanzen, und dies jeweils gestützt auf Weisungen der Finanzverwaltung. Hier haben wir eine ziemlich einheitliche Anwendung. Bei der Umsetzung gibt es gewisse Unterschiede.

Was wir noch nicht vollständig haben - das ist richtig, das wurde heute auch beanstandet -, ist ein Beschaffungscontrolling. Wir sind dabei, dieses Beschaffungscontrolling aufzubauen. Bereits seit 2013 haben wir aber - auch das hatten wir bis dahin nicht - eine Konsolidierung der Angaben, was beschafft wird, auf welche Art beschafft wird und wie beschafft wird. Darüber machen wir seit 2013 einen Report, der an den Bundesrat geht; er steht auch Ihren Aufsichtskommissionen zur Verfügung. Dieser Report betrifft jetzt wieder alle Beschaffungen, also nicht nur die Informatikbeschaffungen, die IT-spezifischen Beschaffungen.

Es ist so, dass die beschaffungsrechtlichen Vorgaben nicht immer eingehalten worden sind. Das ist richtig, das wurde zu Recht beanstandet. Das letzte Beispiel ist die ZAS, das wurde heute erwähnt. Da sind verschiedene Vergaben freihändig erfolgt, die nicht hätten freihändig erfolgen dürfen. Es ist nicht so, dass man das Problem erst festgestellt hat, als es in den Medien erschienen ist. Wir haben letztes Jahr im Sommer bereits Untersuchungen eingeleitet. Es laufen jetzt zwei Untersuchungen, um festzustellen, was wo falsch [PAGE 416] gelaufen ist, und letztendlich auch, ob hier tatsächlich - das steht noch nicht fest - auch Geld in den Sand gesetzt wurde.

Wenn die internen Kontrollsysteme nicht eingehalten werden, dann ist die Linie, also die Hierarchie, verantwortlich - auf der einen Seite bis zum Departementsvorsteher oder zur Departementsvorsteherin und auf der anderen Seite die EFK, die hier mitverantwortlich ist, da sie auch ihre Aufsicht ausübt. Bei grossen Schlüsselprojekten - das haben wir heute auch gehört - haben wir ein neues Controllingsystem, indem auch die einzelnen Meilensteine, die einzelnen Schritte von der EFK begleitet, kontrolliert und dann auch rapportiert werden. Die Prozesse werden also begleitet und entsprechend durch die EFK rapportiert. Das gilt für die Schlüsselprojekte. Wir haben jetzt dreizehn Schlüsselprojekte ausgeschieden, möglicherweise werden es dann noch mehr sein. Sie definieren sich durch die strategische Wichtigkeit, die Summe - 10 Millionen Franken haben wir jetzt angenommen - und die politische Bedeutung eines Informatikprojektes.

Zur Kontrolle: Neben dem Controlling haben wir selbstverständlich auch Kontrollinstrumente. Das ist zum einen die EFK, die ihre Aufgabe sehr intensiv wahrnimmt. Ergänzend haben wir Inspektorate in den Departementen und in den Verwaltungseinheiten, zum Teil nur in den einzelnen Verwaltungseinheiten, zum Teil auf Departementsstufe. Wir haben also auch für den Bereich Kontrolle Instrumente. Allerdings sind diese noch nicht optimal; das ist so. Hier müssen wir wirklich überlegen, ob wir überall auf Departementsstufe solche internen Kontrollsysteme brauchen.

Zu den Beschaffungen: Die Beschaffungen erfolgen nach Regelungen und Weisungen des Bundesamtes für Bauten und Logistik (BBL). Es sorgt dafür, dass die rechtlichen Rahmenbedingungen eingehalten werden; das ist sehr wichtig, um Gleichbehandlung und Wettbewerbsfreiheit sicherzustellen. Es wird die Frage gestellt: Erfolgt eine Ausschreibung rechtmässig? Bei grossen Ausschreibungen wird die Frage gestellt: Ist das BBL in die Verhandlungen mit einzubeziehen? Das ist in der Regel bei den grossen Ausschreibungen dann auch der Fall.

Bei den kleineren Beschaffungen - es sind rund 800 Projekte pro Jahr - ist es nicht möglich, dass alle vom BBL begleitet werden und dass das BBL an den Verhandlungen teilnimmt. Wir haben eine Online-Beschaffungsstelle, die den entsprechenden Verwaltungseinheiten beratend zur Seite steht, wenn das von ihnen gewünscht wird.

Wenn Sie das Projekt Insieme noch einmal anschauen, das Controlling und die Beschaffungen: Im Bereich Insieme ist oberhalb der Stufe Amt an sich alles richtig gelaufen. Bis zur Amtsstufe sind in Bezug auf die Beschaffungen verschiedene Fehler passiert. Nachher hat eigentlich das System funktioniert. Als wir in meinem Departement die Meldung erhalten haben, dass mit der internen Kontrolle nicht alles optimal gelaufen sei, haben Prozesse stattgefunden - bis hin zur Untersuchung, die wir geführt, und den Massnahmen, die wir getroffen haben.

Zur Strategie: Ich habe gesagt, dass die Strategie im Informatikbereich seit zwei Jahren Sache des Bundesrates sei. Die Steuerung und die Implementierung erfolgt durch das Informatiksteuerungsorgan des Bundes. Beratend zur Seite steht ihm der Informatikrat des Bundes. Darin sind das Informatiksteuerungsorgan (ISB), das BBL und sämtliche Informatikverantwortliche der Departemente vertreten. Auch hier haben wir Gefässe, die ganz klar auch die Prozesse definieren.

Wir haben beim Informatikrat des Bundes keine inhaltliche Führung - das ist richtig; diese soll es aber eigentlich auch nicht geben -, sondern es ist eine Evaluierung von Prozessen. Die Frage ist auch, was standardisiert werden soll. Hier stellen sich natürlich grosse Fragen auch in Bezug auf die Departemente. Ich gebe zu, dass nicht alle begeistert sind, wenn man möglichst vieles standardisiert; daran müssen wir noch arbeiten.

Zum Projektleiterpool: Wir werden bis Ende April, Anfang Mai den Vorschlag an den Bundesrat machen, einen Projektleiterpool zu installieren und ihn beim Informatiksteuerungsorgan des Bundes anzusiedeln. Wir möchten ihn mit fünf internen Projektleitern bestücken, die die nötige Kompetenz haben. Sollte die Anzahl der internen Projektleiter nicht ausreichen, kann auf externe, welche vom ISB durch eine WTO-Ausschreibung sichergestellt werden, zurückgegriffen werden. Wir sind noch dabei, die Einzelheiten zu klären. Wir sind selbst der Auffassung, dass sie nicht nur für Schlüsselprojekte zuständig sein sollen, sondern für grosse Projekte insgesamt. Wir überlegen uns auch, ob wir hier eine Art Bezugszwang formulieren sollten, damit man verpflichtet ist, solche Projektleiter aus dem Pool beizuziehen, wenn man entsprechend grosse Projekte hat. Zur Personalbereitstellung habe ich mich bereits geäussert.

Alles in allem sind wir, denke ich, auf einem guten Weg. Es ist in den letzten Jahren in der Verwaltung sehr viel passiert in Bezug auf Beschaffung, klare Rahmenbedingungen, klare Regelungen, Controlling, Kontrolle, klare Festlegung von Strategien. Natürlich gibt es immer noch Verbesserungsmöglichkeiten. Diese sehen wir auch, und an solchen Verbesserungen arbeiten wir.