Burkhalter Didier · Bundesrat · 2015-03-09

Wortprotokoll

Il s'agit ici du rapport de politique extérieure, mais au fond il s'agit de notre rapport à la politique extérieure et il s'agit de quelque chose qui est en définitive très proche de nous, pas tellement extérieur, mais même quasiment intérieur à nous: il s'agit de la Suisse; il s'agit de la Suisse dans le monde; il s'agit des valeurs de la Suisse; il s'agit des intérêts de la Suisse, qui doivent d'ailleurs coïncider le plus souvent possible avec ses valeurs. Et, vous l'avez dit, cette année 2014 a en effet été marquée par des problèmes et des défis de sécurité et par l'évolution des relations avec l'Europe. Je me concentrerai donc là-dessus et demanderai à tous ceux qui ont abordé de nombreux autres thèmes de faire preuve d'indulgence, car je ne pourrai pas tous les aborder dans le temps qui m'est imparti pour intervenir au nom du Conseil fédéral.

Concernant la sécurité tout d'abord, 2014 a été une année de crises, une année de crises en série. On est passé d'une apparente stabilité à une volatilité certaine. Il y a eu la crise de l'Ukraine; il y a eu la percée de l'organisation dite de l'Etat islamique; il y a eu les crises humanitaires majeures, là aussi en série, aussi bien en Syrie, en Irak qu'au Sud-Soudan ou encore en République centrafricaine; il y a eu encore Ebola; il y a eu Gaza; bref, on a dû faire face à une situation particulièrement difficile et, encore, il n'y a pas eu de grandes catastrophes environnementales durant l'année.

En 2015, c'est malheureusement parti un peu de la même manière, avec cette fois-ci le terrorisme, qui a percé à Paris, à Copenhague, mais aussi en Afrique, au Nigeria et à Bamako pendant le week-end dernier. Et j'aimerais ici souhaiter un prompt rétablissement aux deux soldats suisses qui ont été blessés à Bamako; ils étaient en mission pour la paix, pour la démocratie, dans des régions fragiles - et elles sont toujours plus nombreuses dans le monde, avec ce que cela implique en termes de risques lors d'interventions liées à la paix, à la sécurité et à la démocratie, c'est-à-dire aux valeurs de notre Constitution.

L'instabilité est proche de la Suisse. Elle est aussi proche de l'Europe. Cela a été dit: la guerre est de retour en Europe, une guerre localisée. Durant l'année 2014, la question qui s'est posée, et qui se pose encore maintenant, a été celle de savoir de quelle manière on peut contenir cette localisation et éviter que la guerre ne s'étende. La guerre est arrivée en Europe; le terrorisme également. La polarisation des relations entre l'Est et l'Ouest, entre la Russie et l'Occident, est une menace pour la sécurité de tout le continent, donc aussi de notre pays.

Bref, c'est une période de "stress test" pour la diplomatie et pour le système humanitaire global que nous avons vécue. Le système humanitaire global a de la peine à faire face à ces événements. La communauté internationale réagit en montrant parfois ses divisions - trop souvent -, en montrant aussi parfois qu'elle est capable de trouver des projets communs, par exemple la première mission intégrée relative à la santé décidée par le Conseil de sécurité des Nations Unies pour lutter contre l'épidémie d'Ebola.

Dans ce cadre, le monde attend quelque chose de la Suisse, et la Suisse peut apporter quelque chose au monde: la neutralité, mais avec responsabilité et solidarité - cela rime. Neutralité, responsabilité et solidarité, pour jeter des ponts en direction de la démocratie et de la paix. Il s'agit d'un concept de neutralité qui ne permet pas de laisser aller les choses lorsque sévit le terrorisme ou lors de violations du droit international. On n'est pas neutre devant la violation du droit international. Si on ne réagissait pas, il ne s'agirait pas d'une neutralité correspondant à la responsabilité et à la solidarité.

J'aimerais donner un exemple concret lié à l'année 2014: la présidence de l'OSCE. J'aimerais dire que l'OSCE a repris une dimension importante; elle est aussi importante pour la Suisse. Si l'OSCE est importante, c'est parce qu'elle devient très utile lorsqu'elle est capable de conjuguer une capacité de dialogue avec une capacité d'action et une capacité de vision à long terme. Je ne vais pas trop m'étendre, mais j'aimerais simplement vous dire que le dialogue est indispensable, tout spécialement dans les périodes de crise. Le dialogue Est-Ouest, avec l'ensemble des acteurs de la crise, n'existe véritablement qu'au sein de cette organisation, d'où l'importance de le maintenir et de le développer.

Ce dialogue ne sert à rien sans capacité d'action et vous savez que l'organisation décide de manière consensuelle, c'est-à-dire que les 57 membres doivent être d'accord. Donc, l'art politique a consisté l'année passée à obtenir un consensus sur l'essentiel, notamment pour des outils d'action sur le terrain, en particulier pour la mission d'observation spéciale et le groupe de contact trilatéral dont est membre Madame l'ambassadrice Heidi Tagliavini, que j'ai encore vue ce matin et qui poursuit son travail. Cet art politique a également consisté, dans le cadre de la gestion de cette crise, à diffuser les valeurs suisses au-delà de la présidence suisse.

Ces outils mis en place de manière consensuelle sous la présidence suisse continuent d'être utiles aujourd'hui. On parle même d'étendre la mission d'observation - une décision sera prise ces prochains jours -, ainsi que de mettre en place l'ensemble des éléments décidés à Minsk, grâce, en particulier, à ce groupe de contact trilatéral. Ces outils existent donc et il faut les utiliser au maximum.

J'aimerais également évoquer la capacité de vision à long terme. Il ne sert à rien de jouer les pompiers à court terme. Il faut aussi se poser des questions sur la façon de résoudre les problèmes durablement. Dans cette optique, nous avons constitué, à la fin de la présidence suisse de l'OSCE, un panel de personnes indépendantes provenant de toutes les régions de l'OSCE afin de réfléchir à la façon de consolider - ou, plus exactement, de reconsolider - la sécurité européenne en tant que projet commun. Cela revient exactement à ce que nous souhaitons, à savoir une sécurité coopérative et large. Cette discussion deviendra politique dès la fin de cette année ou dès le début de l'année prochaine. C'est cette vision-là qui pourra peut-être éviter que l'Europe ne s'enferme trop longtemps dans une situation guerrière ou que cette situation guerrière ne devienne encore plus désagréable et dangereuse.

Quant au bilan, on peut dire que la Suisse peut présider une telle organisation, l'OSCE renforçant la neutralité de notre pays et sa crédibilité. Il est aussi possible de faire passer des valeurs suisses, comme, en particulier, une meilleure [PAGE 185] intégration de la société civile dans les débats sur la sécurité internationale. Il est possible également de montrer l'importance de la continuité. Malgré le fait qu'une année représente une période relativement courte pour agir, il est possible de poursuivre l'action en nouant des alliances avec des pays désireux de se battre pour les mêmes valeurs que les nôtres.

Au-delà de l'OSCE, il y a évidemment les quatre axes stratégiques: les relations avec les Etats voisins, les relations avec l'Union européenne, la stabilité en Europe et dans le monde, les partenariats stratégiques extra-européens. Je ne peux pas tout traiter, je vais me concentrer sur la question européenne.

Les relations entre la Suisse et l'Union européenne doivent être stabilisées et consolidées. C'est dans l'intérêt des deux entités, mais c'est un véritable parcours d'obstacles dans lequel nous ignorons l'ordre de survenue des obstacles. Actuellement, il faut donc admettre une certaine insécurité. Pour retrouver un nouvel équilibre dans les relations entre la Suisse et l'Union européenne, nous avons un objectif et des défis clairs. L'objectif est de mieux maîtriser la migration européenne tout en sauvegardant et en développant la voie bilatérale. Il y a deux défis. Le premier est l'avenir de la libre circulation des personnes: qu'advient-il de cet accord? Le deuxième défi, c'est le règlement de la question institutionnelle: comment créer le cadre institutionnel dans lequel développer l'accès au marché et consolider la sécurité du droit dans les relations entre la Suisse et l'Union européenne?

Je vais dire quelques mots sur ces deux défis, en commençant par la libre circulation des personnes. Le Conseil fédéral est convaincu que le dossier ne peut être réglé que dans un processus par étapes. Nous avons trois ans, maintenant encore deux, pour mener à bien ce processus. La première année a été consacrée à l'explication à l'interne et à l'externe, et à la préparation de la concrétisation. Pour l'explication à l'interne, il s'est agi de faire comprendre que si l'on voulait trouver une solution, il fallait aussi faire notre part, c'est-à-dire mobiliser davantage les forces internes, les forces vives du pays. Il faut montrer qu'il y a une perspective de travail à tous ceux qui sont déjà ici, y compris aux catégories les plus faibles de la population. Cela implique toute la question des mesures d'accompagnement, qu'elles soient prises au sens strict, au niveau du contrôle des conditions de travail, ou au sens plus large, comme la promotion de la main-d'oeuvre qualifiée et toutes les actions que nous envisageons, à tous les niveaux. Nous voulons donner une certaine priorité aux plus de 150 000 chômeurs de ce pays, mieux faire rimer travail et asile pour les personnes admises provisoirement dans le pays, mieux faire fonctionner la force de travail des femmes, des travailleurs âgés, mais aussi des personnes qui, en Suisse - et il y en a 400 000 -, n'ont pas de diplôme postobligatoire. Nous devons mieux faire comprendre cela à l'interne, ce qui nécessite un travail et une mobilisation de l'ensemble de la société.

L'explication externe a consisté à mettre en évidence une Suisse très dynamique, parfois méconnue, et qui compte pratiquement 25 pour cent de population étrangère. Nous avons surtout expliqué que 10 pour cent des personnes recourant à la libre circulation en Europe venaient en Suisse, mais aussi que la Suisse enregistrait un flux migratoire quatre fois plus fort que la Grande-Bretagne et huit fois plus fort que la France. Ainsi, si l'Allemagne devait proportionnellement prendre en charge autant de migrants, elle devrait accueillir un million de personnes supplémentaires chaque année. Cette situation doit être expliquée, et il convient de montrer à quel point il est nécessaire de trouver une solution avec l'Union européenne, ce qui a été fait avec l'ensemble des Etats membres l'année dernière, étant donné la tenue des élections à la Commission européenne fin 2014.

Nous avons enfin préparé la concrétisation de l'article constitutionnel adopté le 9 février 2014, c'est-à-dire de la volonté exprimée par le peuple de disposer d'un système permettant un meilleur contrôle des migrations. L'avant-projet de révision de la loi a été envoyé en consultation. Le peuple désire que soient revus les accords qui ne sont pas conformes à cette volonté, souhait à la base du mandat de négociation. Le peuple veut également que ne soient plus conclus d'accords nouveaux contraires à sa volonté, ce qui s'est concrétisé par la décision du Conseil fédéral sur le protocole relatif à la Croatie. Cela a nécessité un mini-accord avec l'UE afin de relancer les débats, en particulier sur la recherche et sur le cadre institutionnel.

La négociation portant sur le cadre institutionnel a commencé en mai après que le blocage des relations a pu être levé. Les neufs mois ont permis de régler plusieurs problèmes qui se posaient.

D'abord, l'intégration du droit européen dans nos accords. Il se fera de manière dynamique et non automatique, conformément au processus généralisé de "decision shaping" qui doit permettre à la Suisse d'influer sur l'élaboration du droit. Il s'agit d'un élément d'importance quotidienne dans notre relation avec l'Europe, ainsi qu'en termes de sécurité du droit pour les acteurs économiques suisses.

Ensuite, la surveillance se fera en Suisse par la Suisse et dans l'Union européenne par l'Union européenne, ce qui est conforme au mandat qui nous a été donné.

Enfin, en cas de différence d'appréciation dans l'interprétation du droit, l'un ou l'autre des partenaires pourra saisir la Cour de justice de l'Union européenne.

Le dernier problème concerne la question du règlement des différends et des mesures de compensation et il n'a pas encore pu être réglé de manière satisfaisante. Le Conseil fédéral n'est pas prêt à conclure un accord qui ne s'inscrirait pas dans le cadre du mandat qui lui a été donné. Par conséquent, l'objectif du Conseil fédéral est le suivant: obtenir un bon accord ou ne pas en obtenir du tout. Nous disposons encore de temps.

Nous avons toujours déclaré notre intérêt à développer aussi le volet institutionnel par la conclusion d'un accord concret - qui pourrait être encore et toujours l'accord sur l'électricité -, mais dans le cadre des mandats de négociation décidés jusqu'à ce jour.

J'ajoute une réflexion relative au droit international. Dans une période de crise comme celle que nous connaissons, il est essentiel, pour les pays qui respectent l'Etat de droit et qui estiment qu'il n'est pas bon, ni possible, de faire triompher sa position par la force, de repenser la portée du droit international. En 2014, plusieurs éléments d'envergure ont été défendus par notre pays. A ce sujet, je voudrais évoquer en particulier la conférence des Hautes Parties contractantes à la quatrième Convention de Genève. J'aimerais aussi dire que nous avons avancé dans l'élaboration d'une initiative qui est, selon moi, peut-être la plus importante lancée depuis longtemps: celle qui vise à élaborer un mécanisme pour faire respecter le droit international humanitaire. Je voudrais aussi attirer votre attention sur le fait que la Suisse a réuni une bonne partie du monde sur la question du recouvrement des avoirs des potentats dans le monde arabe. Tous ces éléments démontrent que la Suisse est capable de faire progresser le droit international selon ses propres valeurs. Dans un monde de plus en plus en proie à des crises et à des difficultés, c'est une force que de soutenir cette politique.