Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2015-03-11

Wortprotokoll

Die Aufgabe, die Sie heute lösen, ist nicht neu, und sie ist auch nicht aussergewöhnlich. Im November 2010 wurde mit der Ausschaffungs-Initiative eine Volksinitiative angenommen; was in solchen Fällen folgt, ist ein demokratischer Ablauf, der vorgegeben ist. Er sieht so aus, dass Sie, das Parlament, diese neue Verfassungsbestimmung in einem Gesetz konkretisieren. Die Ausschaffungs-Initiative sah explizit vor, dass der Gesetzgeber zum Beispiel die Tatbestände ergänzen kann. Sie beschliessen nun ein Gesetz, das die Verfassungsbestimmung konkretisiert. Danach ist wieder die Bevölkerung dran. Wenn man mit der Umsetzung nicht einverstanden ist, kann man das Referendum ergreifen, und dann hat die Bevölkerung wieder die Möglichkeit, ihre Stimme abzugeben. Es lohnt sich, auch bei diesem Geschäft ruhig Blut zu bewahren und die üblichen, bekannten, selbstverständlichen demokratischen Abläufe einzuhalten.

Wir sind nun also in der Phase der Konkretisierung. Auch bei dieser ganz normalen Arbeit im Zweikammersystem macht der Bundesrat einen Entwurf, der Erstrat berät ihn, der Zweitrat berät ihn ebenfalls, und das Geschäft kommt in den Erstrat zurück. Jetzt haben Sie eine Reihe von Differenzen, die besprochen werden müssen.

Die Initianten haben im Initiativtext festgehalten, dass die Umsetzung der neuen Verfassungsbestimmung innerhalb von fünf Jahren erfolgen soll. Auch das ist keine Ausnahme, die Anlass zur Aufregung gibt: Sie haben bis Ende dieses Jahres Zeit, die Konkretisierung vorzunehmen, und ich denke, Sie sind hier auf gutem Weg.

Der Bundesrat hat nach der Annahme der Ausschaffungs-Initiative eine Arbeitsgruppe eingesetzt. Darin vertreten waren auch die Initianten, und sie haben eine Umsetzungsvariante ausgearbeitet. Auch der Bundesrat hat eine Umsetzungsvariante ausgearbeitet. Beide Vorschläge wurden in die Vernehmlassung gegeben. Der Vorschlag der Initianten wurde in der Vernehmlassung massiv abgelehnt, er wurde ausschliesslich von der SVP unterstützt. Die anderen Parteien und die Kantone haben diesen Vorschlag abgelehnt. Das war die Ausgangslage.

Der Bundesrat hat auf dieser Grundlage dann eine Botschaft ausgearbeitet. Die Botschaft des Bundesrates führt zu einer Verschärfung der Ausschaffungspraxis gegenüber heute, und dieser Entwurf des Bundesrates ist auch eine Verschärfung gegenüber dem Gegenvorschlag, der damals in der Volksabstimmung von der Bevölkerung abgelehnt worden war.

Ihr Rat, der Nationalrat, der Erstrat, hat in seiner ersten Beratung - es wurde heute gesagt - aus taktischen Überlegungen nicht die Ausschaffungs-Initiative konkretisiert, sondern die Durchsetzungs-Initiative, über die die Bevölkerung ja noch nicht einmal abgestimmt hat. Die Durchsetzungs-Initiative ist nicht die Umsetzung der Ausschaffungs-Initiative. Es ist irreführend zu sagen, die Durchsetzungs-Initiative sei die logische und einzige Interpretation des Volkswillens. Das ist falsch, und das ist irreführend. Es ist auch falsch zu sagen, die Durchsetzungs-Initiative sei ein Kompromiss, der angeboten worden sei, um die Ausschaffungs-Initiative umzusetzen. Sie haben es letztes Mal in Ihren Beratungen ja gehört, wir haben das intensiv diskutiert: Die Durchsetzungs-Initiative ist eine massive Verschärfung gegenüber der Ausschaffungs-Initiative, und wenn Sie die Ausschaffungs-Initiative so umsetzen, wie Sie das letztes Mal beschlossen haben, dann setzen Sie nicht den Volkswillen um, sondern Sie gehen in verschiedenen Punkten massiv weiter als das, was die Bevölkerung im November 2010 beschlossen hat.

Wie im Zweikammersystem möglich - das kommt immer wieder vor, das haben Sie bei der Zweitwohnungs-Initiative ja auch erlebt -, hat die zweite Kammer, der Ständerat, eine eigenständige Variante zur Umsetzung, zur Konkretisierung dieser Ausschaffungs-Initiative ausgearbeitet. Er hat im Deliktskatalog die Schwerpunkte aus der Ausschaffungs-Initiative aufgenommen und umgesetzt, indem er einen Schwerpunkt auf die Gewalt- und Sexualstraftaten gesetzt hat, die als Verbrechen eingestuft sind. Das ist meines Erachtens eine sinnvolle und logische Konkretisierung, weil die Initianten - es wurde heute auch gesagt - im Abstimmungsbüchlein selber ausgeführt haben, dass es bei der Ausschaffungs-Initiative eben um schwere Verbrechen und nicht um Bagatellfälle geht.

Der Ständerat übernimmt auch den Ausschaffungsautomatismus, wie Sie ihn beschlossen haben und wie er in der Ausschaffungs-Initiative vorgesehen ist. Um gröbste - gröbste! - Verletzungen von rechtsstaatlichen Prinzipien oder des Völkerrechts zu vermeiden, sieht der Ständerat eine Härtefallregelung vor, die in Ausnahmefällen dazu führen kann, dass von einer Landesverweisung abgesehen wird. Mit der nichtobligatorischen Landesverweisung hat der Ständerat ausserdem die Möglichkeit geschaffen, dass die Gerichte bei allen Verbrechen und allen Vergehen eine Landesverweisung prüfen können. Diese vom Ständerat beschlossene Möglichkeit geht weiter als die fakultative Landesverweisung, die Sie im Rahmen des Sanktionenrechts beraten haben.

Der Beschluss des Ständerates bedeutet eine massive Verschärfung der Ausschaffungspraxis gegenüber heute. Er ist eine massive Verschärfung gegenüber dem Gegenvorschlag, der damals in der Volksabstimmung von der Bevölkerung nicht angenommen worden ist. Gleichzeitig ermöglicht der Beschluss des Ständerates den Gerichten, dass sie das Gesetz im Einzelfall anwenden können. Wir haben letztes Mal bei Ihrer ursprünglichen Fassung festgestellt, dass es Situationen gab, die dann vom Gericht korrigiert werden müssten. Es wurde hier explizit im Saal auch gesagt, wenn schwere Menschenrechtsverletzungen vorkämen, wenn die Kinderrechtskonvention verletzt würde, dann müsse halt das Gericht korrigieren. Das ist kein Respekt gegenüber der Gewaltentrennung: Die Gewaltentrennung verlangt, dass Sie Gesetze machen, die das Gericht anwenden kann und muss, und zwar auch im Einzelfall anwenden kann und muss.

Der Bundesrat kann sich der Vorlage des Ständerates anschliessen. In vielen Punkten gibt es eine Übereinstimmung [PAGE 256] zwischen der Vorlage des Bundesrates und der Vorlage des Ständerates. Bei Straftaten, die mit einem Strafmass von unter sechs Monaten belegt werden, ist die Vorlage des Ständerates strenger als diejenige des Bundesrates und führt zu mehr Ausschaffungen. Bei Straftaten, die mit mehr als sechs Monaten bestraft werden, wird die Ausschaffungspraxis des Ständerates ungefähr gleich rigoros sein wie diejenige gemäss Fassung des Bundesrates.

Wir dürfen nie aus den Augen verlieren, dass es auch mit dem Beschluss des Ständerates zu Verletzungen der Menschenrechtskonvention kommen wird, zu Verletzungen von grundrechtlichen Prinzipien unserer Bundesverfassung. Die Umsetzung bleibt eine schwierige Aufgabe. Verlieren wir nie aus den Augen: Das Rechtsgut, um das es hier geht, ist ein hohes. Es geht um den Entscheid, wo Menschen leben dürfen, ob Menschen ausgeschafft werden müssen, ob Menschen in einem anderen Land leben müssen. Es ist ein massiver Eingriff, und von daher ist es richtig, dass Sie dafür sorgen, dass rechtsstaatliche Prinzipien wenn immer möglich eingehalten werden.

Herr Nationalrat Fluri hat zu Recht die Frage aufgeworfen, was passiert, wenn die Initianten zum Beispiel das Referendum gegen das Gesetz, das verabschiedet wird, nicht ergreifen, obwohl sie mit dem Gesetz nicht einverstanden sind, und wenn dann die Durchsetzungs-Initiative kommt und von der Bevölkerung angenommen wird. Dann gibt es keine Möglichkeit mehr, diese Abwägung rechtsstaatlicher Prinzipien auf gesetzlicher Ebene vorzunehmen, wie Sie sie jetzt vornehmen können.

Ich glaube, Sie haben das, wie gesagt, letzte Woche bei der Zweitwohnungs-Initiative gesehen: Die Umsetzung von neuen Verfassungsartikeln ist nie nur schwarz oder nur weiss. Sie werden auch in Zukunft - und Sie mussten es auch in der Vergangenheit - bei der Umsetzung von neuen Verfassungsartikeln immer dafür sorgen müssen, dass andere Verfassungsartikel, vor allem wenn es um Grundrechte geht, ebenfalls berücksichtigt werden. Sie müssen eine Auslegung versuchen, die den rechtsstaatlichen Grundprinzipien unseres Staates, aber auch dem Völkerrecht und den Menschenrechten Rechnung trägt und die, auf der anderen Seite, selbstverständlich auch dem Volkswillen Rechnung trägt, wie er mit der Annahme der Volksinitiative zum Ausdruck gekommen ist. Diese Aufgabe werden Sie nie ablegen können.

Es ist heute auch gesagt worden: In der Schweiz haben wir kein Verfassungsgericht. Das heisst: Sie, meine Damen und Herren, Sie sind verantwortlich, Sie sind die Hüter der Verfassung. Sie haben geschworen, dass Sie die Bundesverfassung berücksichtigen, darauf haben Sie einen Schwur geleistet. Sie werden nie um die Aufgabe herumkommen, bei jeder Annahme einer Volksinitiative diese Abwägungen immer wieder vorzunehmen. In diesem Sinne wird Ihre Arbeit auch in Zukunft anspruchsvoll bleiben.

Ich bitte Sie, den Anträgen der Kommissionsmehrheit zuzustimmen, und sage abschliessend noch etwas zum Antrag der Minderheit Schenker Silvia zu Artikel 50a. Die Minderheit möchte eine Art Härtefallregel für die Opfer und die weiteren schutzbedürftigen Familienangehörigen des Täters. Diese Problematik ist anerkannt: Es ist ein Problem, wenn ein Täter verurteilt und ausgeschafft wird und die ganze Familie - die Kinder, die Ehegattin - in Mitleidenschaft gezogen wird für eine Tat, für die sie nichts kann und mit der sie unter Umständen überhaupt nichts zu tun hat. Diese Problematik ist nicht neu, sie stellt sich immer wieder. Das einzig Neue an der Situation ist, dass es mit der Umsetzung der Ausschaffungs-Initiative natürlich mehr solche Fälle geben wird.

Ich glaube, es ist wichtig, dass Sie sich vor Augen führen, was heute gilt. Das geltende Ausländerrecht kennt keine Sippenhaft. Die Familienangehörigen von Straftätern werden nicht automatisch aus der Schweiz weggewiesen, denn im Ausländergesetz existiert bereits eine solche Härtefallregelung, wie sie die Minderheit fordert. Das geltende Ausländergesetz sieht nämlich vor, dass bei Auflösung der Familiengemeinschaft das Aufenthaltsrecht der Ehegattin bzw. des Ehegatten und der Kinder weiterbesteht. Das ist dann der Fall, wenn die Ehegemeinschaft mindestens drei Jahre gedauert hat und wenn eine erfolgreiche Integration besteht. Unabhängig davon - es ist wichtig, dass Sie das hören - besteht das Aufenthaltsrecht zudem weiter, wenn wichtige persönliche Gründe einen weiteren Aufenthalt in der Schweiz erforderlich machen. Das ist z. B. dann der Fall, wenn die Ehegattin Opfer ehelicher Gewalt wurde, wenn die Ehe nicht freiwillig geschlossen wurde oder wenn die soziale Wiedereingliederung im Herkunftsland stark gefährdet erscheint.

Wir sind deshalb der Meinung, dass diese Situationen mit der heutigen Praxis so gehandhabt werden können, dass Sie eben der besonderen Situation von Opfern bzw. von Angehörigen von Straftätern Rechnung tragen. Es ist wichtig, dass Familienangehörige wegen der Verurteilung der betroffenen Person nicht mitbestraft werden. Aus diesen Gründen bin ich der Auffassung, dass eine zusätzliche Regelung, wie sie die Kommissionsminderheit fordert, nicht nötig ist.

Ich bitte Sie aus diesen Gründen, den Antrag der Minderheit Schenker Silvia zu Artikel 50a abzulehnen.