preparatory:AB 175202

Wortprotokoll

Es geht hier um eine ganze Reihe von wichtigen Fragen für die Weiterentwicklung der Armee.

Ich beginne bei Artikel 1, bei den Aufgaben der Armee: Hier haben wir zwei zusätzliche Anträge. Der Antrag der Minderheit Flach ist auf der Fahne, der Einzelantrag Chopard-Acklin figuriert nicht auf der Fahne. Die Anträge wollen die Buchstaben e bzw. f von Absatz 2 streichen.

Bei Buchstabe e geht es um die Bewältigung von Spitzenbelastungen oder von Aufgaben, die die Behörden mangels geeigneter Personen oder Mittel nicht bewältigen können. Was würde das bedeuten, wenn Sie diesen Buchstaben streichen würden? Beispielsweise wäre die Unterstützung eines WEF nicht mehr möglich, weil hier genau das in Buchstabe e Genannte eintrifft, zumal die zivilen Behörden nämlich z. B. keine Flugzeuge haben. Es geht also um Mittel, die bei den zivilen Behörden nicht vorhanden, für die Sicherheit aber notwendig sind. Diese Bestimmung ist eigentlich die Grundlage dafür, dass die Armee eingesetzt werden kann, eben mit den Mitteln, die den zivilen Behörden fehlen.

Bei Buchstabe f geht es um die Erfüllung anderer Aufgaben von nationaler Bedeutung. Das ist zugegebenermassen eine Generalklausel. Was könnte man sich darunter vorstellen? Möglicherweise ist das in den nächsten Wochen die Unterstützung durch die Armee im ganzen Asylbereich, wie und wo auch immer. Wenn die Flüchtlingszahlen weiter zunehmen sollten, kann durchaus die Situation eintreten, dass zivile Behörden an das Ende ihrer Leistungsfähigkeit kommen.

Es sind Aufgaben, für deren Erfüllung durch die Armee hier eine Rechtsgrundlage geschaffen wird, man könnte sagen, sozusagen von Bürger zu Bürger. Unsere Armee ist ja nicht irgendetwas Fremdes, sondern es sind Bürger, die für drei Wochen in der Uniform sind und dann eben den Zivilisten, also wieder Bürgern, helfen. Wenn wir die Gesamtzahl der Diensttage nehmen, die unter diesen Bestimmungen subsumiert werden, dann sind es weniger als 2 Prozent der Diensttage, die insgesamt geleistet werden. Es macht Sinn, dass die Armee diese Rechtsgrundlage hat. Die Rechtsgrundlage ist übrigens nicht neu, wir haben sie einfach jetzt in diesen Artikel 1 unter die Aufgaben der Armee gepackt. Sie finden sie im bisherigen Recht in Artikel 67 Absatz 1 Buchstabe e des Militärgesetzes. Das ist also nichts Neues, es bietet unserer Gesellschaft die Möglichkeit, Spitzen von Belastungen zu brechen und die Armee entsprechend einzusetzen.

Bedenken müssen Sie immerhin noch, dass es in der Regel ein Assistenzdienst ist. Das heisst, der Bundesrat muss Ihnen vorher, oder allenfalls nachträglich, eine Botschaft oder einen Bericht unterbreiten. Das Parlament hat immer ein Mitspracherecht. Es macht wohl keinen grossen Sinn, sich diese Möglichkeiten gänzlich zu verbauen, indem man die Rechtsgrundlage nicht schafft. Das Mitspracherecht des Parlamentes ist durch die Möglichkeit der Bewilligung - oder eben Nichtbewilligung - eines Assistenzdienstes immer gewährleistet.

Ich gehe weiter in Block 2 zu Artikel 65b, zum Minderheitsantrag Fehr Hans: Hier geht es um Milizformationen mit erhöhter Bereitschaft, also diejenigen, die wir rasch aufbieten könnten. Der Bundesrat sieht hier eine Kann-Formulierung vor. Die Minderheit Fehr Hans möchte dazu verpflichten, dass diese Formationen bereitgehalten werden "müssen". Wir können dem Minderheitsantrag Fehr Hans mit der verpflichtenden Formulierung zustimmen, weil das unserer Absicht entspricht; hier könnte sich der Bundesrat also der Minderheit anschliessen.

Wir haben dann bei Artikel 66a Absatz 3 den Antrag der Minderheit Allemann: Es geht um Truppeneinsätze im Ausland. Die Minderheit Allemann wünscht Folgendes: "Der Bundesrat sorgt für eine hohe Bereitschaft von Truppen und Material." Das ist in Bezug auf Auslandeinsätze eine gefährliche Formulierung, weil wir Auslandeinsätze mit Freiwilligen durchführen. Das heisst also: Wir müssen ein Mandat der Uno oder der OSZE haben, dann suchen wir die Leute, die für diesen Auftrag geeignet sind, und bilden sie aus. Der Antrag fordert eigentlich eine ständige hohe Bereitschaft, und das würde heissen, dass wir immer irgendwo einen Stock an Personal hätten, das wir bezahlen müssten und das vielleicht monate- oder jahrelang warten müsste, bis es in einen Einsatz gehen könnte.

Also bitte ich Sie, den Minderheitsantrag Allemann zu Artikel 66a Absatz 3 abzulehnen.

Bei Artikel 67 haben wir den Minderheitsantrag Flach, der eigentlich mit den in Block 1 definierten Aufgaben der Armee zusammenhängt. Auch dieser Minderheitsantrag wäre folglich abzulehnen, wenn Sie unserem Entwurf bei Block 1 zustimmen.

Zu Artikel 70 haben wir einen weiteren Minderheitsantrag Allemann: Die Minderheit möchte, dass im Falle eines Einsatzes von Truppen, der mit Bewaffnung erfolgt, zuerst die zuständigen Kommissionen des Parlamentes angehört werden müssen. Das ist eigentlich ein Antrag, der ein wenig von Misstrauen gegenüber dem Bundesrat zeugt. Jetzt bin ich überhaupt nicht der Meinung, dass der Bundesrat klüger ist als das Parlament, aber der Bundesrat hat die Möglichkeit, solche Fragen gründlich zu klären, auch die Frage der Bewaffnung zu klären, wenn er Truppen zur Verfügung stellt. Er muss ja dann informieren, wenn es keinen Assistenzdienst gibt. Wenn Ihr Misstrauen gegenüber dem Bundesrat also nicht ganz überschwappt, dann bitte ich Sie, diesen Antrag der Minderheit Allemann abzulehnen. Das Vorgeschlagene bewegt sich nämlich in der bisherigen Kompetenzordnung bezüglich der Aufgaben des Bundesrates - der Exekutive - und des Parlamentes. Der Antrag mischt sich in etwas ein, das anders geregelt sein muss.

Wir gehen weiter in der Vorlage und kommen zu Artikel 92a: Hier liegt ein Einzelantrag Borer vor. Da geht es um den Waffeneinsatz gegen Luftfahrzeuge. Diese Passage war bisher nur in einer Verordnung geregelt. Es geht um die Frage, wer allenfalls den Befehl geben darf, Luftfahrzeuge abzuschiessen. Da denken wir an den eingeschränkten Luftraum während des WEF, aber auch an andere mögliche Situationen mit Flugzeugen. Diesen Artikel haben wir sehr sorgfältig erarbeitet, er ging oft hin und her. Die Fassung, die der Ständerat genehmigt hat, entspricht dem geltenden [PAGE 1230] Verordnungsrecht und der Praxis. Den Antrag Borer bitte ich Sie abzulehnen, weil er die Kompetenz zu einem Abschuss noch weiter delegieren möchte. Mit dem Antrag Borer könnte darüber allenfalls auch ein Oberst der Schweizer Armee entscheiden. Ich habe nichts gegen Oberste der Schweizer Armee, aber das ist eine Hierarchiestufe, die wahrscheinlich nicht geeignet ist, politische Entscheide über Abschüsse zu fällen. Gemäss Beschluss des Ständerates müsste dies entweder der Vorsteher des VBS oder allenfalls noch der Kommandant der Luftwaffe machen. Eine weitere Delegation ist in so heiklen Geschäften wohl nicht sinnvoll. Also bitte ich Sie hier, bei Ihrer Kommission und beim Ständerat zu bleiben und den Einzelantrag Borer entsprechend abzulehnen.

Dann kommt in Artikel 93 die ganz grundsätzliche Frage, die die Minderheit Fischer Roland anspricht: Soll die Organisation der Armee im Gesetz oder in der Verordnung geregelt werden? Die vorliegende Lösung sieht vor, dass sie in einer Verordnung der Bundesversammlung geregelt wird, die also durch Sie genehmigt werden muss. Der Bundesrat schlug ursprünglich vor, diese Kompetenzen ins Gesetz zu verschieben, weil dies bei der letzten Armeerevision, Armee XXI, ein heftiger Kritikpunkt in der Referendumsabstimmung war. Es wurde der Vorwurf erhoben, der Bundesrat und das Parlament würden dem Volk willentlich die Möglichkeit zur Mitsprache bei der Organisation entziehen. Nun scheinen sich die Vorzeichen wieder gekehrt zu haben. Sowohl der Ständerat wie Ihre Kommission sind mehrheitlich der Meinung, dass es in dieser Verordnung geregelt werden sollte. Für den Bundesrat spielt es eigentlich keine entscheidende Rolle, wo Sie das geregelt haben möchten. In jedem Fall hat das Parlament ein Mitspracherecht. Es besteht die Möglichkeit, diese Frage abschliessend in einer Verordnung der Bundesversammlung zu regeln, mit der Einschränkung, dass gewisse Punkte nicht mehr dem Referendum unterstehen und das Volk keine Mitsprache hat.

Aufgrund der bisherigen Diskussion schlage ich Ihnen vor, hier dem Ständerat zu folgen. Der Bundesrat besteht nicht auf seinem ursprünglichen Antrag. Es geht um eine politische Güterabwägung, die Sie vorzunehmen haben. Wir können mit beiden Möglichkeiten leben. Die grundsätzliche Frage lautet also: Armeeorganisation - Verordnung der Bundesversammlung oder Regelung im Gesetz? Beides ist möglich. Die Verordnung der Bundesversammlung hat vielleicht den Vorteil, dass gewisse Dinge rascher entschieden und vorbereitet werden können. Der Nachteil besteht darin, dass das Volk zum Beispiel über den Armeebestand nicht in Form eines möglichen Referendums mitreden kann, weil eine solche Regelung dem Referendum entzogen ist.

Wenn wir jetzt weitergehen - ich folge der Fahne -, dann kommen wir zu zwei Kernpunkten, die Sie zu entscheiden haben: Zum einen geht es um den Armeebestand. Die Frage des Armeebestandes verfolgt uns jetzt das siebte oder achte Jahr. Sie erinnert manchmal an einen orientalischen Basar. Es wird immer die Frage gestellt: Genügt das, oder genügt das nicht? Ich habe in meiner Zeit als Vorsteher des VBS einige Hundert Briefe von Bürgerinnen und Bürgern beantwortet. Die meisten waren besorgt - nebenbei gesagt -, weil sie das Gefühl haben: Nur noch 100 000 Armeeangehörige - erfassbar mit einem Blick auf das Fussballstadion in Barcelona - das genügte nicht. Nun ist das ein Kompromiss. Ursprünglich waren es 80 000 auf der einen und 120 000 auf der anderen Seite. Wir sind am Schluss bei diesen 100 000 gelandet. Ich denke, angesichts der Diskussion, die bis dahin geführt worden ist, macht es wohl Sinn, bei diesem Kompromiss zu bleiben und diesen nicht grundsätzlich noch einmal infrage zu stellen.

Die Frage war auch: Was kostet das dann jeweils? Es gibt ja Anträge für 80 000 Armeeangehörige. Da muss ich sagen: Das kostet nicht so viel weniger, gemessen am Leistungsabfall, den wir haben. Wir haben dann einen Leistungsabfall von 20 Prozent und eine Kostenreduktion von vielleicht knapp 10 Prozent. Das Kosten-Nutzen-Verhältnis verschlechtert sich also, wenn Sie die Armee auf 80 000 Armeeangehörige verkleinern. Das Gleiche gälte natürlich auch, wenn wir die Armee vergrössern würden. Das Kosten-Nutzen-Verhältnis wird tendenziell besser, weil die Grundlast ohnehin bezahlt werden muss.

Nun gibt es in Vorlage 5 den Antrag der Minderheit I (Fehr Hans), der 140 000 Militärdienstpflichtige vorsieht. Wir haben im Vorfeld dieser Beratungen ja verschiedenste Berichte zuhanden Ihrer Kommissionen erstellt, aber wir haben den Fall einer Armee mit 140 000 Militärdienstpflichtigen nie im Detail gerechnet.

Wir haben eine Berechnung für 120 000 Mann gemacht und sind auf 5,4 Milliarden Franken gekommen, notabene ohne neues Flugzeug. Bei einem Bestand von 140 000 Mann würde man dann wohl in die Grössenordnung 5,8 bis 6 Milliarden Franken kommen, je nachdem, wie diese Armee ausgestattet werden müsste. Wir haben dazu aber keine Berechnungen gemacht.

Ich möchte mich noch korrigieren: Ich habe in der Kommission nicht gesagt "mindestens 6 Milliarden Franken", sondern dass das berechnet werden müsste. Da gibt es durchaus ein Delta: Je nachdem, wie diese Truppe bewaffnet und ausgerüstet wäre, kann dieses Delta 300 Millionen betragen. Aber die Kosten für 140 000 Mann liegen wahrscheinlich in der Grössenordnung von etwa 5,8 bis 6 Milliarden, je nach Grundausrüstung, die sie hätten.

Bei dieser ganzen Frage der Bestände gilt es wohl, etwas Zweites zu beachten, und das ist die Qualität der Leute und die Qualität der Ausrüstung. Neuere und moderne Konflikte zeigen, dass sehr oft nur relativ kleine Truppenkontingente, Spezialkräfte eingesetzt werden, die hervorragend ausgebildet, hervorragend ausgerüstet und rasch einsetzbar sind und die sich dann auch wieder zurückziehen können. Damit ist klar: Nicht nur die Zahl der Armeeangehörigen, also die Grösse, sondern auch die Qualität der Ausrüstung und die Qualität der Ausbildung zählen. Wenn wir bei diesen 100 000 bleiben, ist das zweifellos eine Verpflichtung, diese 100 000 auch wirklich gut auszurüsten und auszubilden, sodass sie den Auftrag erfüllen können. Da bedingt eben eine relative Höhe des Armeebudgets und auch ein Budget, das tendenziell steigen wird.

Aber die Gefahr besteht natürlich: Wenn wir plötzlich grössere Aufgaben hätten, könnten 100 000 Leute sehr wenig sein. Nehmen Sie das Beispiel von Paris, wo 80 000 Sicherheitsleuten im Einsatz gegen drei Terroristen waren. Wenn wir das geografisch auf die Schweiz übertragen, dann sind wir zwischen Basel, Zürich und Aarau. Wenn ich dieses Gebiet auf unserer Karte sehe, mit den Strassenkreuzungen, Gebäuden und Infrastrukturen, die bewacht werden müssten, denke ich: Wir würden wohl ebenso wie Frankreich etwa 80 000 Leute einsetzen, um ein Gebiet von dieser Grösse zu sichern.

Damit sehen Sie: Sobald es um Schutz- oder Bewachungsaufgaben geht, können 80 000 Mann relativ wenig sein. Es gibt aber durchaus auch Gründe, die Armee zu verkleinern, weil es weniger Leute braucht, sofern moderneres Material wie weiter reichende und präzisere Waffen vorhanden ist. Die Sicherheitspolitik ist keine exakte Wissenschaft; es ist sehr viel Glauben und Überzeugung dabei. Sowohl der Bundesrat als auch das Parlament haben sich auf 100 000 Militärdienstpflichtige geeinigt. Ich denke also, es macht Sinn, dabei zu bleiben.

Ich komme zu weiteren Fragen, die hier angesprochen wurden. Es wurde die Frage gestellt, ob es zwei oder drei mechanisierte Brigaden sein sollten. Der Ständerat hat drei Brigaden beschlossen. Wir können grundsätzlich damit leben, indem wir die Verbände, die direkt unterstellt waren, in eine dritte Brigade einfügen.

Die Frage, die der Minderheitsantrag I (Fehr Hans) einbringt, lautet: Sind es vollmechanisierte Brigaden? Das würde heissen, dass auch diese dritte Brigade mit Kampfpanzern zu bestücken wäre. Wir haben etwas anderes vorgesehen. Dort gilt es dann also eine Differenz zu bereinigen: Sollen es kampfkräftige Brigaden sein oder Brigaden, wie wir und der Ständerat sie vorgesehen haben? Was die Minderheit I (Fehr Hans) beantragt, kostet etwas mehr und verbessert die Schlagkraft. Er könnte aber auch dazu führen, dass ein gewisses Missverhältnis zwischen ganz schweren und [PAGE 1231] anderen Waffen entsteht. Es ist jedoch eine Ermessensfrage, eine politische Frage, die Sie zu entscheiden haben. Wir neigen dazu, Ihnen diese dritte Brigade zwar vorzuschlagen, aber in der vom Ständerat beschlossenen Form.

Dann geht es noch um den Antrag der Minderheit II (Müller Walter) zur Kopfstruktur. Das ist eigentlich die Struktur der obersten Führungsebene in der Armee. Wie soll diese gestaltet werden? Das ist ein Punkt, den Sie, so denke ich, auch politisch entscheiden müssen, denn er betrifft die Schnittstelle zwischen der Politik und der Armee.

Wir haben jetzt seit einigen Jahren ein System mit einem Chef der Armee und einer etwas steileren Führungspyramide. Der Antrag der Minderheit II (Müller Walter) zielt auf eine flachere Führungspyramide ab. Wir sind der Meinung, dass das, was wir vorschlagen, sich eigentlich bewährt hat. Es ist ja nicht nur sozusagen eine Frage des Organigramms, sondern auch die Frage, wie dann die Prozesse ausgestaltet werden; das hängt in jedem Fall davon ab.

Ich möchte einfach darauf aufmerksam machen: Wenn Sie hier wesentlich eingreifen, führt das dann wahrscheinlich zu einer Verzögerung; nicht, weil wir viel umzuschichten hätten, oder nicht nur deswegen. Wir müssen unsere ganze Armee aber auch auf das neue Finanzführungsmodell ausrichten. All die Platzierungen in diesem SAP-Programm kosten Millionen, weshalb das Programm eigentlich nur einmal so angepasst werden sollte, wie wir es brauchen. Eine Änderung oder eine Abweichung von unserem Entwurf würde wohl zu einer Verzögerung führen.

Grundsätzlich muss ich aber sagen: Wir können uns mit allem arrangieren, was Sie beschliessen, mit einer Pyramide oder mit flacheren Führungsstrukturen. Es betrifft eine Schnittstelle, über die Sie zu entscheiden haben. Die Absicht der Kommission - der Mehrheitsantrag geht entsprechend dahin - ist ja, dass eine Differenz zum Ständerat geschaffen wird, damit dieser Frage im Ständerat noch einmal vertieft nachgegangen werden kann. Das haben Sie zu entscheiden. Wir können damit leben, was auch immer Sie entsprechend entscheiden; so weit meine Bemerkungen.