Graber Konrad · Ständerat · 2013-03-21

Wortprotokoll

Es ist das letzte grössere Thema, das uns hier beschäftigt. An sich ist der Antrag bereinigt, aber wir haben jam Anschluss auch noch die Motion Schweiger 07.3856 zu diskutieren. Ich habe beim Eintreten auch angekündigt, dass ich hierzu noch Ausführungen vornehmen werde. Das würde ich sehr gerne jetzt tun.

Mit Bezug auf die Strafbarkeit natürlicher Personen beantragte Herr Schweiger in seiner von 33 Ratsmitgliedern unterzeichneten Motion, die am 20. Dezember 2007 im Ständerat eingereicht und dann im März 2008 von diesem auch angenommen wurde, Folgendes: "Zur Stärkung der Compliance-Anstrengungen der Unternehmen sollen im Kartellgesetz gleichzeitig Strafsanktionen für natürliche Personen im Fall ihrer aktiven Beteiligung an Kartellabsprachen mit Wettbewerbern verankert werden."

In seinem Bericht in Erfüllung der Motion Schweiger beantragt der Bundesrat dem Parlament, auf die Umsetzung des zweiten Teils dieser Motion zu verzichten und dies, obwohl sich nach den beiden Parlamentskammern Anfang 2012 auch eine Mehrheit der Parteien und ausgewählte Wirtschaftskreise in einem Vernehmlassungsverfahren für Strafsanktionen gegenüber natürlichen Personen ausgesprochen hatten.

Die Kommission hat sich den Entschluss nicht leicht gemacht, auf die Linie des Bundesrates einzuschwenken. Sie prüfte namentlich auch eine Ausgestaltung der verlangten strafrechtlichen Bestimmungen als Antragsdelikt eingehend. Sie liess dazu von der Verwaltung geeignete [PAGE 350] Gesetzesartikel ausarbeiten und hörte auch den Rechtsgutachter an, den die Verwaltung bei der Ausarbeitung dieser Bestimmung beigezogen hatte.

Ich kann dies über einen Entscheidbaum folgender Kriterien - es waren insgesamt fünf - noch etwas konkretisieren:

1. Wollen wir eine Strafbarkeit natürlicher Personen, ja oder nein?

2. Falls ja, was soll geschützt werden, der Wettbewerb oder das Vermögen des Unternehmens?

3. Handelt es sich um ein Offizial- oder um ein Antragsdelikt?

4. Wo soll die gesetzliche Verankerung erfolgen? Im Kartellgesetz oder im Strafgesetzbuch?

5. Wer ist zuständig? Wie ist das Verfahren? Geht es über die Weko oder über die Strafverfolgungsbehörde?

Über diese fünf Kriterien hat die Kommission insgesamt 15 Varianten - 15! - ausarbeiten lassen. Zwei erfolgversprechende Varianten wurden ausgewählt: zum einen die Variante 15, die besagt, dass das geschützte Rechtsgut das Vermögen des Unternehmens sein soll, wobei es sich um ein Antragsdelikt handelt, dessen Gesetzesgrundlage das Strafgesetzbuch ist und bei dem die Strafverfolgungsbehörde für die Durchsetzung zuständig ist; zum andern die Variante 3, wonach das geschützte Rechtsgut der Wettbewerb ist, wobei es sich um ein Offizialdelikt auf der Grundlage des Kartellgesetzes handelt und die Strafverfolgungsbehörde für die Durchsetzung zuständig ist. Diese zwei Varianten liessen wir im Detail gesetzgeberisch ausformulieren. Es handelte sich jeweils um einen Vorschlag, der eine ganze A4-Seite füllte.

Zudem wurden wir von Professor Dr. Wolfgang Wohlers von der Universität Zürich begleitet. Er schreibt im Fazit seiner Arbeit unter anderem Folgendes: "Wenn und soweit man einen Handlungsbedarf für die Einführung von Individualsanktionen bejaht, erscheint die Ausgestaltung als Offizialdelikt zum Schutz des Wettbewerbs und die Einstellung der Norm in das Kartellgesetz mit Verfolgungszuständigkeit der Staatsanwaltschaft als die vorzugswürdige Variante. Im Entscheidbaum ist dies die Variante 3 ... Abschliessend sei noch folgende Anmerkung gestattet: Wird die Variante 3 oder auch die Variante 11 gewählt, steht der Gesetzgeber vor dem Problem, dass er eine Strafnorm in das Strafgesetzbuch einstellt, die zwingend mit einer sektoralen Kronzeugenregelung zu koppeln ist, da anderenfalls die Wirksamkeit der für die Bekämpfung von Kartellen als unverzichtbar angesehenen Bonusregelung, Artikel 49a Absatz 2 des Kartellgesetzes, infrage gestellt wäre. Dies ist gesetzestechnisch einfach dadurch zu bewerkstelligen, dass die entsprechende Regelung in den Straftatbestand selbst aufgenommen wird. Der Gesetzgeber muss dann aber hinnehmen, dass für Kartellstraftaten Regeln gelten, deren Einführung der Gesetzgeber in anderem Zusammenhang gerade abgelehnt hat. Oder der Gesetzgeber muss insoweit seine Auffassung grundlegend ändern und eine allgemeine Kronzeugenregelung einführen, die dann sinnvollerweise in den Allgemeinen Teil des Strafgesetzbuches einzuordnen wäre." So weit der beigezogene Professor Wohlers.

Letztlich unterlag die Variante Antragsdelikt aber der Variante für strafrechtliche Sanktionen. Während der Schutzzweck des Antragsdelikts das Firmenvermögen und die Firmenreputation gewesen wären, machen die beiden Artikel im Anhang des Berichtes des Bundesrates, der in der Kommission vorlag, die Beteiligung von Mitarbeitenden an der Preis-, Mengen- und Gebietsabrede unter Wettbewerbern zu einem Offizialdelikt und schützen damit den Wettbewerb als Prinzip.

Dass auch dieses auf den Schutz des Wettbewerbs fokussierte Delikt letztlich keine Kommissionsmehrheit fand - die Abstimmung fiel mit 9 zu 2 Stimmen aus - hat die folgenden Gründe, die auch vom Bundesrat in seinem Bericht aufgeführt wurden:

1. Die Ausweitung der Sanktionierbarkeit auf natürliche Personen darf nicht dazu führen, dass sich die Verantwortlichkeit für Kartellverstösse von den Unternehmen auf ihre Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter verlagert. Ein Antragsdelikt beinhaltet aber dieses Risiko, ausser es würde gelingen, dieses Antragsdelikt auf Stufe, sagen wir, Generalversammlung zu verschieben.

2. Die Ausweitung der kartellrechtlichen Verfahren auf die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter darf nicht dazu führen, dass der funktionierende und sich positiv auf den Wettbewerb in der Schweiz auswirkende Vollzug des geltenden Kartellrechts gegen die Unternehmen ins Stocken gerät. Auch wenn zu diesem Zweck zwei getrennte Verfahren eingeführt werden, ist dieses Risiko nicht ausgeräumt. Wenn nicht nur gegen die Unternehmen, sondern auch gegen die Mitarbeitenden ermittelt wird, wird nach Ansicht der Kommission deren Auskunftsbereitschaft nämlich sinken, selbst bei einer Ausdehnung der Bonusregelung auf sie.

3. Der Zusatzaufwand ist zu bedenken, der mit dieser Ausweitung des kartellrechtlichen Instrumentariums einhergeht. Die Vernehmlassungsunterlagen nannten insgesamt zehn Stellen. Die Ausweitung des Instrumentariums ohne namhafte zusätzliche Ressourcen für die Behörden würde gleichfalls eine Schwächung des Wettbewerbsrechts bedeuten, da weniger Fälle aufgegriffen werden könnten.

Für die Wirtschaft ergäbe sich mit der Ausdehnung der Untersuchung auf die Mitarbeitenden in jedem Fall ein markanter Zusatzaufwand, da die in die Verwaltungsverfahren involvierten Unternehmen und ihre in ein Strafverfahren involvierten Mitarbeitenden zwecks wirksamer Verteidigung verschiedene Anwältinnen und Anwälte engagieren müssten, die dann auch gegeneinander argumentieren würden. Die Suche nach den Verantwortlichkeiten innerhalb der Firma könnte deren gutes Funktionieren während Monaten beeinträchtigen.

Eine Verbesserung der präventiven Wirkung des Kartellgesetzes ist auch nicht unbedingt zu erwarten, da der Sanktionsrahmen bei einem ersten Verstoss - neben dem sicher wirksamen Strafregistereintrag - allein in der Verhängung einer bedingten Geldstrafe bestehen könnte. Das geltende Kartellgesetz kennt zudem schon die Verfolgung von Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen in einem verwaltungsstrafrechtlichen Verfahren, sobald es sich um einen wiederholten Verstoss des Unternehmens gegen das Kartellgesetz handelt. Dann ist die strafrechtlich geforderte rechtliche Bestimmtheit der Gesetzesnorm für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter eindeutig gegeben. Anders verhält es sich, wenn es nicht um einen wiederholten Verstoss, sondern um ein geplantes Verhalten geht. Hier kann man wohl dem Unternehmen, nicht aber auch noch den Mitarbeitenden den Zugang zum Widerspruchsverfahren eröffnen, damit sie ihre Rechtsunsicherheit verringern können. Das gäbe dann zu viel Aufwand.

In der Kommission wurde zudem darauf hingewiesen, dass die Unternehmen andere Mittel als die geforderte neue Strafbestimmung kennen, um gegen Mitarbeitende vorzugehen, die aus dem Ruder gelaufen sind. So gibt es Unternehmen, die im Anstellungsvertrag vorsehen, dass die Mitarbeitenden die Boni der vorangegangenen Jahre zurückzuzahlen haben, wenn sie sich über das Compliance-Programm ihres Unternehmens hinweggesetzt haben. Das wirkt dann zwar nicht wie ein Strafregistereintrag, aber finanziell wirkt es sich gleich aus wie die absehbare Busse des Strafrechts.

Nicht zuletzt diese alternativen Instrumente in der Hand des Unternehmens begründeten die Haltung der Kommission, dem Antrag des Bundesrates auf Abschreibung der Motion Schweiger stattzugeben.

Wie gesagt, die Kommission hat sich mit diesen Fragen sehr intensiv auseinandergesetzt - wir sind dies einer Motion auch schuldig, die in beiden Räten angenommen wurde -, nachdem wir diese in den wesentlichen Punkten nicht erfüllen können.

Es ist möglich, dass wir uns bei der Beratung durch den skizzierten Entscheidbaum, der uns in der Kommission stark steuerte, beeinflussen liessen. Der Nationalrat ist deshalb aus meiner Sicht eingeladen, unsere umfangreichen Entscheidungsunterlagen nochmals eingehend zu studieren, zu sichten und allenfalls auch noch eigene Überlegungen anzustellen oder einen anderen Weg zu beschreiten, als wir dies in unserer Kommission taten. [PAGE 351]

Uns ist es leider nicht gelungen, ein praktikables Vorgehen zu finden und dies in einem griffigen Artikel zu formulieren. Ich denke, es ist wichtig, dass man die grosse Arbeit, die die Kommission geleistet hat, auch noch kennt. Damit versteht man auch, weshalb wir hier nicht einen Antrag gestellt haben und weshalb wir diese Motion zur Abschreibung empfehlen.