Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2012-12-03

Wortprotokoll

Ich habe Ihnen vor einem Jahr dargelegt, dass der Bundesrat die Aufhebung von Artikel 190 der Bundesverfassung befürwortet. Der Bundesrat bleibt bei seiner Haltung, und zwar auch, nachdem der Ständerat in der Sommersession entschieden hat, auf die Vorlage Ihrer Kommission nicht einzutreten.

Ich möchte jetzt die Debatte, wie Sie sie vor einem Jahr ja bereits engagiert geführt haben, nicht neu aufrollen. Aber ich möchte doch ein paar Gründe rekapitulieren, die nach unserer Auffassung dafür sprechen, die Verfassungsmässigkeitskontrolle von Bundesgesetzen im Anwendungsfall - und nur im Anwendungsfall - eben doch zu ermöglichen. Es geht nämlich darum, gewisse rechtsstaatliche Mängel, also gewissermassen Systemfehler, zu beheben. Welches sind diese Mängel?

Erstens kehrt Artikel 190 der Bundesverfassung eigentlich im Ergebnis die Normenhierarchie um, indem Bundesgesetze der Bundesverfassung vorgehen. Die Bundesverfassung soll aber wegen ihrer höheren demokratischen Legitimation nicht nur theoretisch, sondern auch bei der alltäglichen Rechtsanwendung Vorrang vor Bundesgesetzen haben. Weil die Bundesgesetzgebung seit den Anfängen des Bundesstaates wesentlich an Bedeutung zugenommen hat - das wissen Sie ja sehr gut, weil Sie sich täglich damit beschäftigen -, muss Artikel 190 der Bundesverfassung heute als rechtsstaatliches und auch als demokratisches Defizit angesehen werden. Das ist etwas, was mich an dieser Diskussion eigentlich fast am meisten verwundert: All diejenigen, die hier mit der direkten Demokratie argumentieren, sie alle müssten genau diese Verfassungsmässigkeitskontrolle, diese Verfassungsgerichtsbarkeit unterstützen! Sie sagen ja, dass mit der direkten Demokratie unsere Bundesverfassung in diesem Rechtsstaat die höhere Legitimation als die Bundesgesetze hat, weil die Bevölkerung und eine Mehrheit der Stände der Bundesverfassung zugestimmt haben. Deshalb müsste es eigentlich gerade im Sinne derjenigen sein, die sich hier ganz besonders für die direkte Demokratie einsetzen, dass sich ebendieses Instrument der Bundesverfassung mit ihren Normen, die eine höhere Legitimation haben, auch durchsetzen kann.

Ein zweiter Grund, weshalb der Bundesrat sich für diese Aufhebung von Artikel 190 der Bundesverfassung einsetzt: Die Gerichte sind ja heute schon nicht an die Bundesgesetze gebunden, und zwar an jene Bundesgesetze, die ein Grundrecht verletzen, das auch durch die Europäische Menschenrechtskonvention garantiert wird. Das heisst, dass Artikel 190 der Bundesverfassung die heutige Rechtslage gar nicht richtig abbildet. Für den Schutz der Grundrechte sollte aber aus Sicht des Bundesrates nicht jedes Mal ein Umweg über Strassburg nötig sein.

Ich komme zu einem dritten Argument: Die im Grundrechtskatalog der Bundesverfassung enthaltenen Grundrechte werden heute in unterschiedlichem Masse geschützt - Herr Caroni hat das soeben erwähnt -, je nachdem, ob sie sich eben mit völkerrechtlich verbindlichen Menschenrechten decken oder nicht. Es ist schon interessant: Für die Durchsetzung der Menschenrechte brauchen wir die Verfassungsgerichtsbarkeit nicht, das macht Strassburg für uns. Dort akzeptieren wir das, und das ist auch richtig so. Wenn es aber um andere Grundrechte geht, die ebenfalls in der Bundesverfassung stehen, wenn es z. B. um die Wirtschaftsfreiheit geht, wenn es um den Schutz der Eigentumsgarantie geht, wenn es um die Wahl- und Abstimmungsfreiheit geht, da schätzen Sie diese Grundrechte offenbar nicht so hoch ein, dass Sie eben auch wollen, dass sie im Endeffekt im konkreten Anwendungsfall dann auch immer durchgesetzt werden; damit schaffen Sie faktisch zwei Kategorien von Grundrechten.

Ich komme noch zu einem vierten Argument: Während der Bund heute ja gegen kantonale Erlasse, die in die Bundeskompetenzen eingreifen, gerichtlich vorgehen kann, verhindert Artikel 190 der Bundesverfassung ein analoges Vorgehen der Kantone, wenn ein Bundesgesetz ihre verfassungsmässigen Kompetenzen verletzt. Diese Inkongruenz schwächt letztlich auch den Föderalismus. Bund und Kantone sollten diesbezüglich über gleich lange Spiesse verfügen; das ist heute angesichts der weitgehenden Kompetenzverlagerung auf die Bundesebene viel wichtiger als in der Anfangszeit unseres Bundesstaates.

Die Aufhebung von Artikel 190 der Bundesverfassung löst keine Revolution aus. Es ist ja damit nicht eine abstrakte Überprüfung von Bundesgesetzen durch Richter vorgesehen, sondern nur im konkreten Anwendungsfall kann überprüft werden, ob ein Bundesgesetz mit der Bundesverfassung in Übereinstimmung steht. Es ist also auch nicht so, wie vorhin wieder gesagt wurde, dass Sie als Bundesversammlung Ihre Gesetzestexte dann dem Bundesgericht vorlegen müssten. Das ist falsch.

Bei kantonalen Erlassen und bei Verordnungen des Bundes gilt ja von jeher, dass sich die rechtsanwendenden Behörden vergewissern, dass sie keine Bestimmungen aufweisen, die übergeordnetem Recht widersprechen. Nach einer Aufhebung von Artikel 190 der Bundesverfassung können dann eben Behörden und Gerichte bei Bundesgesetzen genau gleich vorgehen, wie wir das bei kantonalen Erlassen und bei Verordnungen des Bundes schon heute kennen. Es gibt also mit diesem Schritt, mit der Aufhebung von Artikel 190 der Bundesverfassung, weder ein Verfassungsgericht noch eine spezielle Verfassungsklage.

Aus all diesen Gründen beantrage ich Ihnen im Namen des Bundesrates, dem Antrag der Mehrheit Ihrer Kommission zuzustimmen bzw. bei Ihrem Entscheid zu bleiben - nichts anderes als das - und an der Aufhebung von Artikel 190 der Bundesverfassung festzuhalten, wie Sie es eben vor einem Jahr bereits beschlossen haben.