Berset Alain · Bundesrat · 2015-03-02

Wortprotokoll

Il est vrai qu'il convient de replacer ce projet dans son contexte. En 2012 et en 2013, le Conseil fédéral vous a présenté trois messages portant sur quatre projets différents dans le domaine de l'assurance-maladie: le message relatif à la loi sur la surveillance de l'assurance-maladie - objet entre-temps liquidé -, le message concernant l'initiative populaire "pour une caisse publique d'assurance-maladie" - objet également liquidé à la suite de la votation populaire du 28 septembre 2014 -, ainsi que le message portant sur l'amélioration de la compensation des risques, d'une part, et sur la séparation de l'assurance de base et des assurances complémentaires, d'autre part, sujets dont vous débattez aujourd'hui. Votre commission avait suspendu la discussion concernant la séparation de l'assurance de base et des assurances complémentaires, en attendant de voir ce qu'il adviendrait des autres projets. Les choses devenues claires, votre commission a repris le traitement de ce projet.

Pour que l'aperçu de la situation soit complet, il convient de rappeler que le Conseil fédéral avait également mis en consultation en 2013 une proposition visant à introduire une réassurance obligatoire pour les très hauts coûts, proposition rejetée lors de cette procédure et par conséquent abandonnée. La proposition de compensation des risques, qui a fait l'objet d'un plébiscite lors de la procédure de consultation, a été poursuivie, à l'instar de l'idée de séparation entre assurance de base et assurances complémentaires, qui avait quant à elle récolté à peu près autant d'opinions favorables que d'opinions défavorables. Cet aperçu global formait, de l'avis du Conseil fédéral, un ensemble cohérent, justifiant un soutien au système d'assurance-maladie actuel. En parlant d'ensemble cohérent, je rappelle que le Conseil fédéral avait recommandé le rejet de l'initiative populaire "pour une caisse publique d'assurance-maladie" car il souhaitait non seulement une concurrence entre les caisses, mais également des conditions égales, pour toutes et pour tous, dans le cadre de cette concurrence.

Une série d'éléments sont actuellement en cours de traitement et le Conseil fédéral a déjà adopté les dispositions d'exécution de l'amélioration de la compensation des risques, alors qu'il prévoit l'entrée en vigueur de la loi sur la surveillance de l'assurance-maladie pour 2016.

Le projet que vous examinez aujourd'hui contient deux éléments: la séparation juridique de l'assurance de base et des assurances complémentaires ainsi que les barrières à l'information. Vous avez raison, Monsieur Schwaller, de rappeler que ces deux éléments sont inclus dans le projet du Conseil fédéral.

Mais vous savez aussi que le Parlement est toujours libre d'adopter in globo ce que le Conseil fédéral propose - ce qui est assez rarement le cas, comme vous le savez! - ou bien alors de les modifier, de les remodeler, d'en prendre une partie, d'en abandonner une autre. C'est un travail pour lequel, évidemment, nous avons le plus grand respect, et que nous sommes toujours prêts à accompagner.

Je tiens à souligner que, dans le fond, il vous appartient de voir ce que vous voulez faire de l'un et de l'autre de ces éléments. La majorité de votre commission propose de ne pas entrer en matière sur le projet, c'est-à-dire de rejeter les deux éléments, alors qu'ils sont, pour ce qui est de leur nature, de leur contenu et de leurs effets, extrêmement différents.

Je dirai d'abord quelques mots sur la séparation juridique entre assurance de base et assurances complémentaires. Nous avons, cette année, 59 assureurs-maladie pour l'assurance obligatoire des soins, qui sont en concurrence entre eux. L'automne dernier, le peuple et les cantons ont souhaité voir cette concurrence se développer et prospérer et ne pas abolir ce système pour le remplacer par une caisse publique unique. Très bien!

Nous avons donc désormais 59 assureurs; 14 d'entre eux pratiquent l'assurance de base et les assurances complémentaires au sein de la même société. Il y a également une part importante d'assureurs qui pratiquent l'assurance de base et les assurances complémentaires dans des sociétés différentes. Ce chiffre évolue d'ailleurs chaque année: deux assureurs ont ainsi, entre 2012 et 2013, séparé juridiquement leurs entités et c'est une voie qui se développe. Cela dit, les 14 assureurs dont j'ai parlé présentent un volume de primes d'environ 3,5 milliards de francs pour l'assurance obligatoire des soins pour un total d'environ 1,1 million d'assurés. C'est donc grosso modo 15 pour cent de la part de marché de l'assurance obligatoire.

Cela signifie que, sur le plan de la séparation juridique - que certains ont réalisée -, les conditions d'exercice de la concurrence sont différentes, notamment au niveau financier. Dans son message, le Conseil fédéral indique que, à son avis, c'est quelque chose qui peut être perturbant pour la concurrence. Il peut y avoir des problèmes de subventionnements croisés. Un danger existe d'ailleurs surtout en ce qui concerne les placements de la fortune. Vous me direz qu'actuellement ce ne sont pas ces placements qui semblent rapporter beaucoup, mais c'est précisément pour cela que c'est peut-être le bon moment de faire cette séparation, parce que, précisément, ils ne rapportent rien aujourd'hui: il s'agit d'être au clair sur l'affectation de ces placements de la fortune le jour où les rendements seront plus importants.

Ce qui, surtout, pourrait créer un certain souci, ce serait la faillite d'un assureur gérant assurances complémentaires et assurance de base au sein d'une seule et même société. En effet, même si les deux branches d'assurance ont leurs propres réserves, c'est toute la société qui ferait faillite.

Il nous semblerait donc approprié de procéder à cette séparation juridique pour l'ensemble, d'autant qu'il reste aujourd'hui l'une ou l'autre grande société d'assurance pour laquelle cet effort n'a pas encore été réalisé. Ceci nous permettrait de clarifier la loi et la pratique. Mener le débat et adopter cette séparation prendraient du temps, un temps nécessaire à ces sociétés pour s'organiser.

Dans le même projet, une autre question concerne les barrières à l'information. Il est vrai que l'image générale que le Conseil fédéral a souhaité vous transmettre en 2013 comprenait aussi ces barrières à l'information. Nous avons toujours été extrêmement prudents avec la question de la gestion des informations au sein des sociétés, pour des raisons de protection des données et des informations. Dans l'intervalle, une décision du Tribunal fédéral, tombée en octobre 2014, établit que, dès le moment où une société d'assurance-maladie de base et une société d'assurance complémentaire partagent une administration commune, les documents adressés à l'une doivent être accessibles à l'autre. Avec le projet du Conseil fédéral, vous auriez la possibilité d'affiner cette position et de souhaiter autre chose. J'ai pris connaissance du fait que la majorité de la commission ne souhaitait pas autre chose et s'accommodait bien de l'interprétation faite par le Tribunal fédéral. Le Conseil fédéral, pour sa part, a toujours été relativement prudent avec ces questions de transfert des informations, de manière à respecter le principe de la protection des données, dans un domaine très sensible, avec des données relatives à la santé.

Autant le volet de la séparation juridique est sans conséquences financières - c'est le cas pour les sociétés qui l'ont faite ces dernières années -, autant le volet des barrières à l'information en a, comme l'a dit clairement le Conseil fédéral. Si on s'accorde sur le fait qu'il y a des conséquences financières, l'estimation de leur volume varie considérablement, comme nous l'avons vu lors des débats qui ont eu lieu. En effet, on peut aller plus ou moins loin dans la séparation et les barrières à l'information, ce qui a des conséquences différentes sur les coûts. Le Conseil fédéral a choisi une version mesurée, qui génère certes des coûts supplémentaires, mais de manière très limitée.

Voilà donc les raisons pour lesquelles le Conseil fédéral vous a présenté ce projet. La moitié des éléments du projet, soit la compensation des risques, est déjà en vigueur. Vous devez vous prononcer sur l'entrée en matière relative à l'autre moitié des éléments du projet. Dans cette deuxième moitié, il y a deux parties: la séparation juridique et les barrières visant à empêcher l'échange d'informations. [PAGE 9]

Madame Egerszegi-Obrist a aussi montré une voie intermédiaire, qui aurait pu être celle de la commission, entre celle de ne pas entrer en matière et celle d'adopter globalement les propositions du Conseil fédéral - ce à quoi je ne m'attendais pas. Cette voie intermédiaire aurait consisté à entrer en matière, mais uniquement pour reprendre la séparation juridique. Cela aurait aussi été une possibilité. La décision vous appartient.

Je vous invite, au nom du Conseil fédéral, à entrer en matière sur ce projet. Celui-ci pourrait ensuite être renvoyé à votre commission, qui aurait la possibilité de décider ce qu'elle souhaite en faire sur le fond.