Maurer Ueli · Bundesrat · 2015-03-16

Wortprotokoll

Das Gesetz, das Sie beraten, hat ja eine lange Vorgeschichte. Den Anstoss dazu gab eigentlich ursprünglich das Parlament mit der parlamentarischen Initiative, mit der verlangt wurde, die Nachrichtendienste in einem einzigen Departement zusammenzuführen (07.404). Der Bundesrat hat dann später beschlossen, diese Nachrichtendienste nicht nur im gleichen Departement zu führen, sondern sie auch zu fusionieren. Der somit heute fusionierte Nachrichtendienst basiert immer noch auf den zwei Gesetzen der Vergangenheit, dem BWIS und dem ZNDG. Hier ist die Zusammenführung der zwei Gesetze nach dem Vollzug der Fusion der Nachrichtendienste eigentlich ein Gebot der Stunde. Sie ermöglicht insbesondere auch dem Parlament einen besseren Überblick und eine bessere Kontrolle. Das ist der grosse Vorteil dieses Gesetzes, den Sie nicht ausser Acht lassen sollten. Es verbessert Ihre Möglichkeiten, es verbessert Ihre Kontrolle, und es regelt unter anderem auch die Handhabung der Daten, die bisher so nicht geregelt worden ist. Das ist ein wesentlicher Fortschritt.

Was ich auch klarstellen möchte, ist Folgendes: Dieses Gesetz ist nicht eine Vorlage des Nachrichtendienstes. Dieses Gesetz ist in einer interdepartementalen Arbeitsgruppe während fast zwei Jahren entstanden, interdepartemental innerhalb des Bundes, ausserhalb der Departemente mit der Bundesanwaltschaft, mit den Kantonen und verschiedenen Experten. Es ist also nicht der Wunschzettel des Nachrichtendienstes, wie Sie hier vermutet haben, sondern es ist eine Vorlage des Bundesrates. Dieses Gesetz ist als Vorlage in Bezug auf eines der sicherheitspolitischen Instrumente in unserem Staat zu sehen: Neben der Armee, der Polizei und allem anderen wird der Nachrichtendienst geregelt. Dieses Gesetz ordnet sich also in verschiedene sicherheitspolitische Instrumente bzw. Vorlagen ein und entspricht dem Willen des Bundesrates und nicht des Nachrichtendienstes.

Sie haben in der Diskussion immer wieder das Stichwort der Freiheit hervorgehoben. Ich denke tatsächlich, dass das der Kern dieses Gesetzes ist. Daher hat es auch staatspolitische Bedeutung. Der Staat hat ja immer wieder zwischen persönlicher Freiheit und Eingriffen in diese persönliche Freiheit abzuwägen. Wir müssen uns bewusst sein: Wenn wir Freiheit fordern, hat diese Freiheit auch sozusagen eine Zwillingsschwester, und das ist die Sicherheit. Freiheit kann nur gelebt werden, Freiheit existiert nur dann, wenn der Staat, der die Freiheit offeriert, auch für die Sicherheit der Bürger sorgt. Dieses Gesetz regelt genau dieses Verhältnis.

Etwas im Mittelpunkt stehen jetzt diese zusätzlichen Beschaffungsmöglichkeiten. Alle anderen Punkte haben Sie kaum diskutiert, sie sind aber mindestens so wichtig wie diese Möglichkeiten: Hier - Hand aufs Herz - müssen wir uns schon fragen, ob wir nicht aus einer Mücke einen Elefanten machen.

Wir halten das Prinzip der Freiheit hoch. Wir sagen aber, dass wir in vielleicht zehn bis zwölf Fällen pro Jahr zusätzliche Informationsbedürfnisse haben, um die Freiheit zu garantieren. Und um die Freiheit zu garantieren, sind da und dort einmal Eingriffe in diese persönliche Freiheit notwendig, wenn das höhere Ziel der Freiheit garantiert werden muss. Da es also um zehn bis zwölf Fälle im Jahr geht, kann man, denke ich, nicht von einem "Lauschangriff" sprechen oder von NSA-ähnlichen Massnahmen. Vielmehr sind das ganz gezielte Massnahmen, die nur dort bewilligt werden, wo ein Verdacht besteht.

Wie soll das bewilligt werden? Ein Richter, den Sie wählen, entscheidet, ob ein entsprechender Antrag des Nachrichtendienstes dem Gesetz entspricht. Der Sicherheitsausschuss des Bundesrates, in welchem das EDA wie auch das EJPD und das VBS vertreten sind - also die Aussenpolitik, die Justiz und die Sicherheit -, gibt das nachher frei. Sie wählen die Bundesräte, Sie wählen die Richter. Wenn Sie ihnen nicht zutrauen, in diesen Fällen die Güterabwägung zwischen Freiheit und Sicherheit vornehmen zu können, müssen Sie sich überlegen, ob das System als Ganzes stimmt. Ich glaube aber, dass wir hier wirklich etwas machen, das die Freiheit garantiert. Doch um die Freiheit zu garantieren, ist es notwendig, dort für Sicherheit zu sorgen, wo dann eben die Freiheit gefährdet werden könnte.

Das Gesetz ist in der Kommission gut aufgenommen worden, wofür ich mich bedanken möchte. Wir haben noch einmal ausführlich die Frage der Verfassungsmässigkeit diskutiert, die auch in der Vernehmlassung aufgeworfen worden war. Sowohl das Bundesamt für Justiz wie auch Experten kommen zum Schluss, dass das Gesetz eine genügende verfassungsmässige Grundlage hat. Damit ist diese Frage aus unserer Sicht grundsätzlich geklärt.

Wir gehen davon aus - ich habe das schon gesagt -, dass wir keinen generellen Überwachungsstaat wollen, wie Sie das teilweise vermutet haben oder wie man das vermuten könnte, wenn man meint, wir gingen ähnlich vor wie die ausländischen Nachrichtendienste. Dort werden zuerst einmal alle Daten gesammelt, woraufhin man, wenn man etwas braucht, schaut, ob man das hat. Wir machen genau das Gegenteil: Wir sammeln nichts. Doch wenn wir einen ganz konkreten Verdacht haben, gehen wir gezielt diesem Verdacht nach - immer mit dem Ziel, die Freiheit der Bürgerinnen und Bürger zu garantieren.

Was ist neu in diesem Gesetz? Unter anderem ist es gemäss Artikel 3 die Möglichkeit, dass der Bundesrat "in besonderen Lagen" dem Nachrichtendienst zusätzliche Aufgaben übertragen kann - er kann, aber er muss nicht. Also nur dort, wo es um wesentliche Landesinteressen geht, und auf diese wesentlichen Landesinteressen werden wir in der Detailberatung verschiedentlich stossen. Es kann dabei darum gehen, den Schutz des Werk-, Wirtschafts- und Finanzplatzes im Bereich der Aussenpolitik besser zu gewährleisten. Hier haben wir ja in den letzten Jahren die Erfahrung gemacht, dass es für den Staat durchaus auch gefährlich werden kann und dass er darum ein Interesse daran hat, wenn in diesen Bereichen Aufklärung betrieben wird. Wir hatten diese Diebstähle von Bankdaten, und hier könnte der Bundesrat in Zukunft dem Nachrichtendienst den Auftrag erteilen, präventiv allenfalls gewisse Aufklärungen zu machen. Das ist eine Ausdehnung der Tätigkeit. Das ergibt sich eigentlich aufgrund der Bedrohung.

Es geht um eine [PAGE 378] Kann-Formulierung. Der Bundesrat müsste also in diesem Fall einen ganz konkreten Auftrag erteilen, der auch entsprechend befristet wäre. Diese rechtliche Grundlage fehlt dem Bundesrat zurzeit. Mit der Kann-Formulierung geben wir keine Generalvollmacht an den Nachrichtendienst, sondern wir sagen wieder gezielt: Das könnte uns interessieren, das wollen wir besser abklären.

Die neuen Beschaffungsmassnahmen habe ich bereits kurz gestreift. Hier geht es nicht darum, den unbescholtenen Bürger zu überwachen, überhaupt nicht. Der unbescholtene Bürger darf und wird den Nachrichtendienst nicht interessieren und auch nicht das Bundesverwaltungsgericht und auch nicht den Bundesrat, der das bewilligen müsste. Es geht um Bedrohungen, in deren Mittelpunkt die Proliferation steht, die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, die Spionage, Terrorismus und Angriffe gegen kritische Infrastrukturen. Das ist abschliessend aufgezählt. In diesen Bereichen können zusätzlich Beschaffungsmassnahmen beantragt werden. Dann kann durch das Bundesverwaltungsgericht geprüft werden, ob diese Massnahmen dem Willen des Gesetzgebers entsprechen. In der Folge können sie durch den Bundesrat bzw. den Sicherheitsausschuss freigegeben werden, wenn man dort auch geprüft hat, ob das aussenpolitisch opportun ist, ob es sicherheitspolitisch opportun ist und ob das auch juristisch stimmt. Das ist das Vorgehen.

Wir gehen bei gleichbleibender Bedrohung davon aus, dass wir diese Massnahmen in zehn bis zwölf Fällen pro Jahr beantragen müssen. Wir beantragen für diese Massnahmen etwa zwanzig neue Stellen. Sie können sich vorstellen, dass die meisten davon Übersetzungshilfen betreffen, weil wir kaum davon ausgehen, dass wir hier Deutsch sprechen müssen, um die Aufklärungen vornehmen zu können.

Dieses Genehmigungsverfahren ist also dreistufig. Damit kann man, glaube ich, auch ausschliessen, dass hier der Zufall regiert. Es muss ein begründetes Begehren gestellt werden, damit die Informationsbeschaffung dann freigegeben werden kann. Es ist also keineswegs ein flächendeckendes System.

Ebenfalls umstritten ist mit Blick auf die Anträge die Frage der Kabelaufklärung. Wir haben heute eine Aufklärung über Satelliten. Diese ist entsprechend bewilligt und wird von der Unabhängigen Kontrollinstanz kontrolliert. Irgendwann wird der letzte Fax über den Äther gegangen sein. Die Kommunikation funktioniert heute über Kabel, Glasfaserkabel. Hier möchten wir einfach die Möglichkeit erhalten, uns technisch einer Gegenseite anzupassen, die auf diesem Weg kommuniziert. Bedingung ist immer, dass einer der Teilnehmer, bei denen wir Kabelaufklärung machen, im Ausland ist. Es ist also zum Beispiel schon ausgeschlossen, dass wir beantragen können, eine Kabelaufklärung betreffend Kommunikation in der Schweiz zu machen, selbst wenn die Kommunikation über irgendein Kabel ins Ausland und von dort wieder in die Schweiz verläuft. Uns könnte hier Tätigkeit im Ausland interessieren, das heisst, einer der Teilnehmer muss im Ausland sein. Auch hier ist genau das gleiche Bewilligungsverfahren vorgesehen, wie ich es Ihnen bereits geschildert habe.

Eigentlich ist das nichts Aufregendes, sondern eine Anpassung an die Technologie, die heute von einer möglichen Gegenseite benutzt wird. Die Kabelaufklärung ist bewilligungspflichtig und kann nur dann beantragt werden, wenn einer der möglichen Teilnehmer im Ausland tätig ist und nicht in der Schweiz. Damit ist wieder ausgeschlossen, dass Schweizer Bürger hier überhaupt in den Fokus oder in Gefahr geraten, dass Aufklärung über sie betrieben wird. Es ist eine technische Ergänzung zur Funkaufklärung, die wir seit Längerem kennen. Weil die Fernmeldedienstleister einbezogen werden müssen, braucht es eben diese Bewilligung.

Ebenfalls neu in diesem Gesetz sind die gesetzliche Qualitätssicherung und die Sicherung aller Daten. Es wurde angesprochen: Wir hatten einen Fichenskandal, es sind seither 25 Jahre vergangen. Mit diesem Gesetz kann das eigentlich nicht mehr passieren, weil für jede Datenbank geregelt ist, was überhaupt aufgezeichnet werden darf, wie es überprüft und wie es wieder gelöscht werden muss. Das ist ein wesentlicher Fortschritt und gibt insbesondere der Aufsichtsbehörde, dem Parlament, entsprechende Möglichkeiten, zu kontrollieren und zu verhindern, dass ein Nachrichtendienst einfach nur Daten sammelt, ohne sie zu bewirtschaften oder auszuwerten. Es ist das erste Mal, dass wir auf Gesetzesstufe eine solche Regelung haben, die Ihnen die Möglichkeit gibt, das zu machen.

Was ebenfalls wichtig ist: Wenn der Nachrichtendienst arbeitet, braucht es auf der anderen Seite die demokratische Kontrolle. Wir haben zunächst die departementsinterne unabhängige Aufsicht des Nachrichtendienstes, die wir mit der Fusion der Nachrichtendienste installiert haben und die funktioniert. Weiter haben wir den Sicherheitsausschuss des Bundesrates, der sich regelmässig mit Fragen des Nachrichtendienstes befasst. Dann ist es insbesondere die Geschäftsprüfungsdelegation, die sich aus unserer Sicht sehr intensiv und gründlich mit den Fragen des Nachrichtendienstes auseinandersetzt. In Bezug auf die Funkaufklärung haben wir zudem die Unabhängige Kontrollinstanz, die diesen Bereich ebenfalls abklärt und darüber Bericht erstattet.

Der Grundsatz bleibt: Wir wollen eine freiheitliche Gesellschaft, und wir greifen allenfalls dort ein, wo es darum geht, die Freiheit zu garantieren und sie nicht zu torpedieren, und zwar mit den zusätzlichen Beschaffungsmöglichkeiten, mit der technischen Anpassung der Kabelaufklärung, mit der leichten Erweiterung der Aufgaben gemäss Kann-Formulierung in Artikel 3 und mit einer Kontrolle und Bewirtschaftung von Daten zugunsten des Parlamentes.

Neu hat Ihre Kommission einen gewichtigen Punkt eingebracht, den wir sicher diskutieren werden: Es ist Artikel 72a mit dem allgemeinen Organisationsverbot. Bisher konnte der Bundesrat aufgrund der Bundesverfassung, aufgrund von Notrecht, eine Organisation verbieten. Das Letzte, was wir diesbezüglich gemacht haben, war vergangenes Jahr das Isis- und Al-Kaida-Verbot. Das hat Ihre Kommission jetzt entsprechend ins Gesetz geschrieben, und das ist doch eine relativ fundamentale Änderung. Wenn Sie dieser mit der Ergänzung durch den Antrag von Frau Eichenberger zustimmen, würden wir beantragen, dass der Zweitrat diese Frage auch politisch noch einmal gründlich prüft. Ob er dazu eine Vernehmlassung macht oder Experten anhört, muss seine Kommission entscheiden. Was Ihre Kommission hier eingeschoben hat, ist ein gewichtiges Element, mit dem es in die richtige Richtung geht. Wir meinen aber, dass wir das entsprechend weiter prüfen müssen, damit es auch akzeptiert wird.

Die wesentlichen Punkte dieses Nachrichtendienstgesetzes sind folgende: Für den fusionierten Dienst soll ein einziges Gesetz gemacht werden, das besser lesbar wird. Der Grundsatz der Freiheit soll hochgehalten werden, und diese Freiheit hat die Zwillingsschwester Sicherheit. Wir bewegen uns auf dieser Gratwanderung. Diese Vorlage ist ein Element für eine sichere Schweiz. Sie ist aber keinesfalls die Lösung für alle Sicherheitsprobleme, die wir haben. Doch sie kann da und dort zusätzliche Sicherheit schaffen, und die Sicherheit ist eben der Garant für unsere Freiheit.

Ich bitte Sie also, auf die Vorlage einzutreten und ihr so zuzustimmen. In der Regel werde ich Sie bitten, der Mehrheit der Kommission zu folgen.