Janiak Claude · Ständerat · 2015-06-11

Wortprotokoll

Ich bin seit elfeinhalb Jahren Mitglied der Geschäftsprüfungsdelegation und habe in dieser Zeit einiges erlebt. Ich kann mich an die Zeiten erinnern, als es den Strategischen Nachrichtendienst gab und den Dienst für Analyse und Prävention. Unterschiedlicher hätten die Kulturen nicht sein können. Es gab keine installierte Aufsicht, die diesen Namen verdient hätte. Beim EJPD gab es immerhin das Inspektorat, das aber nur punktuell Überprüfungen machte. Es war ein angespanntes, von Misstrauen geprägtes Verhältnis zwischen den Diensten und der Oberaufsicht. Ich kann mich an Situationen erinnern, in denen der Chef des Nachrichtendienstes den damaligen Präsidenten der GPDel, Ständerat Hofmann, beiseitenahm und ihm etwas ins Ohr flüsterte und Letzterer ihm dann erklären musste, dass das eine Kommission von sechs Personen sei, die alle das gleiche Recht auf Informationen hätten. Da hat sich doch einiges verändert, und die GPDel hat dabei eine Rolle gespielt.

Die GPDel übt die parlamentarische Oberaufsicht aus. Bei der Beratung des Nachrichtendienstgesetzes und den Diskussionen in den Medien hat sich einmal mehr gezeigt, dass viele keinen Unterschied zwischen der Aufgabe der Aufsicht und der Aufgabe der Oberaufsicht machen. Die Oberaufsicht kann nur funktionieren, wenn auch eine Aufsicht installiert ist, die diesen Namen verdient. Die GPDel ist eine Delegation der Aufsichtskommissionen, und somit gehört die Rechtsetzung nicht zu ihren primären Aufgaben. Aufgrund ihrer systematischen Beschäftigung mit dem Nachrichtendienst hat sich die Delegation jedoch ein fundiertes Wissen über dessen Funktionsweise erworben. Wegen ihrer Informationsrechte weiss die GPDel zudem auch über Dinge im Nachrichtendienst Bescheid, die den Legislativkommissionen, welche sich mit der Gesetzgebung zum Nachrichtendienst befassen, verborgen bleiben. Bisher haben die eidgenössischen Räte der GPDel und ihrem Wissen vertraut und sind in der Regel ihren Anträgen gefolgt, so z. B. bei den letzten Revisionen des BWIS betreffend Einsichtsrecht und Funkaufklärung und des ZNDG bei der Archivierung. In den Rechtsgrundlagen des Nachrichtendienstes lassen sich überall Spuren der Tätigkeit der GPDel finden. Dies ist nicht nur auf Gesetzesstufe, sondern auch in den Verordnungen der Fall.

Es ging der Delegation durchwegs darum, dass der Bundesrat seine politische Führung und Aufsicht über den Nachrichtendienst ausreichend wahrnimmt und zu diesem Zweck auch die notwendigen Instrumente besitzt. Ein kurzer Überblick mag zeigen, in welchen Gebieten der Einfluss der GPDel auf die Rechtsetzung am grössten war:

Zur politischen Führung der Auslandkontakte: Nach dem geltenden Verordnungsrecht muss der Bundesrat allen Auslandkontakten des Nachrichtendienstes des Bundes zustimmen. Dieses Erfordernis geht auf eine Empfehlung zurück, welche die GPDel in ihrem ersten Südafrika-Bericht von 1999 machte. Damals verlangte die GPDel, dass die Aufnahme und Pflege regelmässiger Auslandkontakte nicht mehr länger in das Belieben des Nachrichtendienstes gestellt wird: Um dem Primat der Politik Rechnung zu tragen, sollte der Bundesrat über die Kontakte des Auslandnachrichtendienstes entscheiden. Diese Forderung übernahm der Bundesrat im Jahre 2000 ins Ausführungsrecht, der Entwurf zum neuen Nachrichtendienstgesetz hebt diese wichtige Regelung nun richtigerweise auf Gesetzesstufe.

Zur Organisation des Nachrichtendienstes: Über Jahre hinweg musste die GPDel eine unfruchtbare Konkurrenz zwischen dem Inland- und dem Auslandnachrichtendienst feststellen. Nachdem die beiden verantwortlichen Departemente nicht in der Lage waren, die Zusammenarbeit zu verbessern, reichte Ständerat Hofmann, der damalige Präsident der GPDel - der Kommissionssprecher hat schon darauf hingewiesen -, im Jahre 2007 eine parlamentarische Initiative ein, die verlangte, dass die beiden Dienste in einem einzigen Departement zusammenzulegen seien. Die GPDel und die GPK-SR erarbeiteten den Entwurf zum ZNDG, das zur Grundlage für die Schaffung des heutigen Nachrichtendienstgesetzes wurde. Gleichzeitig stellte die GPDel aber auch sicher, dass die Armee für die Erfüllung ihrer Aufgaben weiterhin über einen Nachrichtendienst verfügt. Laut Verordnung ist heute der Militärische Nachrichtendienst dafür zuständig.

Mit dem ZNDG sorgte die GPDel zudem dafür, dass der Auslandnachrichtendienst erstmals einer systematischen Verwaltungskontrolle unterstellt wurde, wie es seit der Fichenaffäre für den Inlandnachrichtendienst bereits der Fall war. Im ZNDG wurde auch Sorge dazu getragen, dass Verwaltungsvereinbarungen des neuen Dienstes mit ausländischen Partnern erst nach der Genehmigung durch den Bundesrat vollzogen werden dürfen. Dies verlangte das BWIS für die Vereinbarungen des Inlandnachrichtendienstes bereits. Weil diese Bestimmung ihren praktischen Wert für die Oberaufsicht wiederholt bewiesen hat, insistierte die GPDel in ihrem Mitbericht darauf, dass diese Bestimmung auch ins Nachrichtendienstgesetz übernommen wird.

Zum Datenschutz in Isis: In ihrem Isis-Bericht vom Juni 2010 hatte die GPDel empfohlen, das indirekte Einsichtsrecht gemäss Artikel 18 BWIS durch ein aufgeschobenes Auskunftsrecht nach den Modalitäten von Artikel 8 des Bundesgesetzes über die polizeilichen Informationssysteme des Bundes zu ersetzen. In der Zusatzbotschaft BWIS II vom 27. Oktober 2010 hatte der Bundesrat eine noch weniger restriktive Regelung nach den Artikeln 8 und 9 des Datenschutzgesetzes vorgeschlagen. Nachdem der Ständerat in der Sommersession 2011 dem Bundesrat gefolgt war, wollte der Nationalrat in der folgenden Herbstsession an der ursprünglichen Form des indirekten Auskunftsrechts festhalten. Als der Ständerat als Kompromiss ein Auskunftsrecht nach Artikel 8 des Bundesgesetzes über die polizeilichen Informationssysteme des Bundes vorschlug, entschied sich in der Wintersession auch der Nationalrat auf Antrag seiner Kommission für Rechtsfragen für diese Lösung. Die gewählte Regelung entspricht vollumfänglich der Empfehlung der GPDel; sie wird auch im neuen Nachrichtendienstgesetz fortgesetzt.

Aufgrund der Isis-Inspektion schrieb der Bundesrat auf Verordnungsstufe vor, dass vor der Erfassung einer Information zu prüfen ist, was sie für die Gesamtbeurteilung der betreffenden Person bedeutet. Es brauchte allerdings drei Revisionen der Verordnung über die Informationssysteme des Nachrichtendienstes des Bundes, bis die Empfehlung der GPDel endgültig umgesetzt wurde.

Zur Funkaufklärung: Als im Jahre 2001 das VBS das System Onyx zur Aufklärung von Satellitenverbindungen in Betrieb nahm, verlangte die GPDel vom Bundesrat die Ausarbeitung eines Kontrollkonzepts, damit die Regierung die Aufklärungstätigkeiten regelmässig überwachen konnte. Damit folgte die Delegation dem Grundsatz, dass letztlich der Bundesrat und der Chef des VBS den Nachrichtendienst zu steuern haben und dafür über die entsprechenden Kontrollinstrumente verfügen müssen. Die Initiative der GPDel führte anschliessend dazu, dass der Bundesrat im Oktober 2003 eine Verordnung über die Funkaufklärung, nämlich die Verordnung über die elektronische Kriegführung, erliess. Darin schuf der Bundesrat die Unabhängige Kontrollinstanz, die seit 2004 eine begleitende Aufsicht über die Funkaufklärung ausübt.

Wie die GPDel in ihrem Inspektionsbericht im November 2003 schrieb, blieb aber offen, ob für den Betrieb von Onyx eine ausreichend präzise gesetzliche Grundlage bestand. Trotzdem nutzte der Bundesrat die folgenden Revisionen des BWIS und des Militärgesetzes nicht, um diesen Mangel zu beheben. Deshalb beschloss die GPDel, die Bestimmungen für die Funkaufklärung und deren Kontrolle selber zu erarbeiten, und schlug in ihrem Mitbericht vom 24. März 2011 zur BWIS-II-Revision zwei neue Artikel für das ZNDG vor. Im Herbst 2011 nahmen die eidgenössischen Räte diesen Antrag der GPDel an. In der Folge unterzog der Bundesrat die Verordnung einer Totalrevision, um den neuen Gesetzesbestimmungen Rechnung zu tragen. [PAGE 506]

Zum Quellenschutz: Im Jahre 2005 befasste sich die GPDel mit der Handhabung des Quellenschutzes im Inland- und Auslandnachrichtendienst. In der Folge empfahl die GPDel, die unterschiedlichen Regelungen auf Verordnungsstufe zu harmonisieren. Dies bewerkstelligte der Bundesrat Ende 2005 mit einer Revision der Verordnung zum BWIS. Mit dem ZNDG vereinheitlichte die GPDel dann die Regelung des Quellenschutzes auf Stufe Gesetz in einer einzigen Bestimmung. Im Fall des "Rütli-Bombers" hatte eine Quelle des Nachrichtendienstes belastende Informationen geliefert, die Anlass für eine längere Untersuchungshaft des Beschuldigten waren. Wegen der dünnen Beweislage hielt die Justiz es im späteren Verlauf des Verfahrens für notwendig, diese Quelle zu befragen. Der Nachrichtendienst lehnte dies jedoch mit Hinweis auf den Quellenschutz ab und wurde darin vom Bundesrat unterstützt. Letztlich musste das Verfahren eingestellt werden, das war eine unbefriedigende Situation.

Gestützt auf ihre Erkenntnisse beschloss die GPDel im Jahre 2011 in ihrem Mitbericht zur BWIS-II-Revision, neben den neuen Bestimmungen zur Funkaufklärung auch eine Neuregelung des Quellenschutzes im Verhältnis zu den Strafverfolgungsbehörden vorzuschlagen. Während der Bundesrat Artikel 17 Absatz 5 BWIS so revidieren wollte, dass der Quellenschutz immer zu gelten habe, schlug die GPDel vor, dass unter bestimmten Umständen die Identität einer Inlandquelle den Strafverfolgungsbehörden bekanntgegeben werden kann. Dies sollte namentlich dann der Fall sein, wenn die Quelle selbst einer von Amtes wegen zu verfolgenden Straftat verdächtigt wird oder die Bekanntgabe unerlässlich ist, um eine schwere Straftat aufzuklären.

Die Bestimmung verlangt somit eine vorgängige Güterabwägung zwischen den Interessen der Quelle, des Staatsschutzes und der Strafverfolgung. Die Möglichkeit, diese Güterabwägung durch das Bundesstrafgericht überprüfen zu lassen, sollte dazu beitragen, dass die Beurteilung mit der notwendigen Sorgfalt erfolgt. Der Bundesrat hat diese Regelung im Prinzip ins Nachrichtendienstgesetz übernommen. Allerdings musste die GPDel in ihrem Mitbericht darauf bestehen, dass im Streitfall weiterhin das Bundesstrafgericht und nicht das Bundesverwaltungsgericht zuständig ist.

Auch zur Archivierung noch etwas: In ihrem Bericht von 1999 über die Kontakte des Auslandnachrichtendienstes zu Südafrika hatte die GPDel festgehalten, dass auch der Nachrichtendienst das Archivierungsgesetz anwenden müsse. Im Jahre 2000 stellte die GPDel aber fest, dass der Auslandnachrichtendienst so gut wie keine Akten zur Archivierung abgab. Die GPDel verlangte deshalb vom Bundesrat, eine Lösung zur Archivierung dieser Akten zu finden. In der Folge schrieb der Bundesrat im Jahre 2003 auf Verordnungsstufe vor, dass für die besonders heiklen Akten eine Lösung für die nachrichtendienstinterne Archivierung gesucht werden solle. Dies solle in Absprache mit dem Bundesarchiv erfolgen. Als der Bundesrat Ende 2009 das Ausführungsrecht zum ZNDG erliess, änderte er jedoch die Bestimmung für die Archivierung dahingehend, dass die Akten aus dem direkten Verkehr mit dem Ausland oder aus der operativen Beschaffung gar nicht mehr archiviert werden müssen, sondern nach 45 Jahren spurlos vernichtet werden können. Als die GPDel wegen dieser neuen Verordnungsbestimmung die Archivierungspraxis untersuchte, stellte sie fest, dass die vom Bundesrat verlangte Zusammenarbeit zwischen Nachrichtendienst und Bundesarchiv gar nie zustande gekommen war.

Als der Bundesrat im Jahre 2013 anlässlich einer Revision des ZNDG eine Regelung für die Archivierung vorschlug, stellte die GPDel fest, dass damit nach wie vor keine Klarheit über die Archivierung der Unterlagen, die von ausländischen Diensten stammten, geschaffen wurde. Die Delegation beschloss deshalb, die Frage der Archivierung selber eindeutig im Gesetz zu regeln. In ihrem Mitbericht vom 9. Oktober 2013 schlug die GPDel folgende Lösung vor: Alle Unterlagen des Nachrichtendienstes des Bundes werden ohne Ausnahme im Bundesarchiv archiviert; die Schutzfrist für Unterlagen von Partnerdiensten kann so lange verlängert werden, wie der ausländische Dienst eine Offenlegung dieser Unterlagen ablehnt. Im Herbst 2013 folgten die eidgenössischen Räte dem Antrag der GPDel. Diese Regelung hat der Nationalrat ebenfalls in das Nachrichtendienstgesetz übernommen.

Noch zur Informationssicherheit: In ihrem zweiten Bericht von 2003 zu Südafrika verlangte die GPDel vom Bundesrat, er solle die Geheimhaltungspraxis in der Bundesverwaltung überprüfen und gegebenenfalls die entsprechenden Vorschriften anpassen. Der Bundesrat war bereit, diese Empfehlung umzusetzen, und beauftragte das VBS, einheitliche Informationsschutzvorschriften für die gesamte Bundesverwaltung zu schaffen. Im Jahre 2004 verabschiedete der Sicherheitsausschuss des Bundesrates eine departementsübergreifende Projektorganisation, die unter Führung des VBS eine Informationsschutzverordnung erarbeitete, die der Bundesrat im August 2007 in Kraft setzte. Für eine umfassende Regelung der Informationsschutzvorschriften, die beispielsweise auch für das Parlament gelten würde, genügt jedoch eine Verordnung nicht. Mit dem zukünftigen Informationssicherheitsgesetz soll diese Lücke gefüllt werden. Diese Gesetzesvorlage, die spätestens im nächsten Jahr in die Räte kommen soll, geht somit auch auf einen Anstoss der GPDel zurück.

Sie sehen, die GPDel hat die Gesetzgebung, die wir heute beraten, ganz stark geprägt. Ihre Informationsrechte sind bekanntlich auch vor zwei oder drei Jahren aufgrund einer parlamentarischen Initiative der GPK des Ständerates (10.404) ausgedehnt worden. Die GPDel hat immer verlangt, dass ein Gesetz geschaffen wird. Das dient auch der Übersichtlichkeit. Heute gibt es Verordnungen, es gibt das ZNDG, es gibt das BWIS. Die rechtlichen Grundlagen sind unübersichtlich.

Ich bitte Sie, auf dieses Gesetz einzutreten. Ich habe heute in der "NZZ" einen Artikel gelesen, in dem am Schluss steht: "Je mächtiger die Instrumente sind, die der Staat in die Hand bekommt, desto wichtiger ist eine unabhängige und glaubwürdige Kontrolle über ihre korrekte Anwendung ... Nur so kann die Verhältnismässigkeit als Grundvoraussetzung für den Eingriff in die Privatsphäre sichergestellt werden." Ich bin überzeugt, dass die Version der Kommission des Ständerates diesen Anforderungen genügt. Der Fassung des Nationalrates hätte ich persönlich nicht zustimmen können. Ich darf auch sagen, dass aufseiten des Bundesrates und auch des Nachrichtendienstes - das ist jedenfalls mein Eindruck - die Einsicht vorhanden ist, dass eine starke Aufsicht auch im Interesse des Vorstehers des VBS, der politisch Verantwortlichen, aber auch der Dienste ist.

Ich bitte Sie, auf die Vorlage einzutreten und sie in der Fassung der Kommission zu verabschieden.