Kuprecht Alex · Ständerat · 2015-06-11

Wortprotokoll

Erlauben Sie mir zu Beginn zwei Vorbemerkungen, um die Eigenart von Nachrichtendiensten zu umreissen.

Die erste Vorbemerkung: Die primäre Aufgabe des Nachrichtendienstes besteht darin, rechtzeitig wichtige Entscheidungs- und Handlungsgrundlagen zugunsten der öffentlichen Sicherheit des Landes zu erarbeiten. Es ist überall auf der Welt das Gleiche: Liefert der Nachrichtendienst die sicherheitsrelevanten Erkenntnisse zur rechten Zeit, können die staatlichen Instanzen rechtzeitig handeln. Besitzen diese die wichtigen Informationen aber nicht oder erhalten sie diese zu spät, so sind sie für ein staatliches Versagen verantwortlich.

Die zweite Vorbemerkung: Absolute Verschwiegenheit und Vertrauenswürdigkeit sind die zentralen Grundlagen der nachrichtendienstlichen Tätigkeit. Die Geheimhaltung ist folglich die Pièce de Résistance. Im Volksmund heisst der Nachrichtendienst daher auch Geheimdienst. In unserem Land ist er allerdings nicht im Auftrag Seiner Majestät, sondern, etwas weniger pompös, im Auftrag des Bundesrates und des zuständigen Departementes aktiv.

Bis Ende 2010 erfolgte die Beschaffung von sicherheitsrelevanten Informationen in zwei Departementen und somit in zwei unterschiedlichen Dienststellen: für die Nachrichtenbeschaffung im Inland im Dienst für Analyse und Prävention des Justiz- und Polizeidepartementes, für nachrichtendienstliche Informationen aus dem Ausland im Strategischen Nachrichtendienst des VBS. Die Rechtsgrundlage für den Dienst für Analyse und Prävention bildete dabei nach dem Fichenskandal das Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS). Die Trennung der beiden Dienste befriedigte jedoch in Bezug auf die Wichtigkeit der Zusammenarbeit nicht. Die Zusammenführung der beiden Dienste zum Nachrichtendienst des Bundes erfolgte aufgrund der parlamentarischen Initiative Hofmann Hans 07.404; Ständerat Hans Hofmann war damals, im Jahr 2007, Präsident der Geschäftsprüfungsdelegation. Die Initiative war die Grundlage für das Bundesgesetz über die Zuständigkeiten im Bereich des zivilen Nachrichtendienstes (ZNDG).

Im Jahr 2010 wurden die beiden Nachrichtendienste fusioniert. Im Parlament war man von der Notwendigkeit eines neuen Gesetzes allgemein überzeugt. Das nun vorliegende Gesetz wurde, nicht zuletzt wegen dessen Brisanz und wegen der Ablehnung von Gesetzesvorlagen durch das Parlament vor 2010, in einem sehr aufwendigen Verfahren und unter Beizug verschiedener externer Experten in sehr enger Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Justiz gründlich erarbeitet. Die bisherigen Bundesgesetze, das BWIS und das ZNDG, werden nach Inkraftsetzung dieses neuen Gesetzes entfallen.

Die persönliche Freiheit der Bürgerinnen und Bürger ist das höchste Gut. Sie muss geschützt und darf nur dann beeinträchtigt werden, wenn die Freiheit der Bürger oder des Staates als solche durch kriminelle Elemente gefährdet und tangiert ist. Dieser Grundsatz stand bei der Erarbeitung des neuen Gesetzes im Zentrum der Überlegungen.

Dennoch bitte ich Sie, zur Kenntnis zu nehmen, dass sich die Sicherheitssituation in den letzten fünfzehn Jahren sehr stark verändert hat. Der barbarische Akt vom 11. September 2001 in New York oder die Anschläge in Madrid und London haben uns vor Augen geführt, dass terroristische Organisationen, die sich in einem asymmetrischen Kampf weit unterhalb der Kriegsschwelle befinden, die Sicherheit eines Landes massiv gefährden können. Derartige Ergebnisse und Bedrohungen rufen nach neuen Antworten und damit auch nach neuen gesetzlichen Grundlagen zur aktiven Bekämpfung der Risiken.

Das vorliegende Nachrichtendienstgesetz ist deshalb die Rechtsgrundlage für die präventive Beschaffung von Nachrichten vor dem Eintreten eines staatsgefährdenden Ereignisses, während das Bundesgesetz betreffend die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (Büpf) die Rechtsgrundlage für die Beschaffung wichtiger Informationen durch die Strafverfolgungsbehörde im Zusammenhang mit einer begangenen Straftat darstellt. Mit diesem Gesetz wird also die immer noch bestehende Trennung von innerer und äusserer Sicherheit aufgehoben. Sicherheit wird künftig gesamtheitlich betrachtet, die Grenzen können nicht mehr so gezogen werden, wie es früher der Fall war.

Inhaltlich erhalten deshalb wichtige Bereiche eine neue Rechtsgrundlage:

1. Die Beschaffung von Informationen wird neu ausgerichtet. Künftig wird unterschieden zwischen gewalttätigem Extremismus mit Bezug zur Schweiz und den übrigen Bedrohungsfeldern und Aufgaben.

2. Neue Informationsbeschaffungsmassnahmen werden eingeführt. Das gilt insbesondere für den Terrorismus, für den verbotenen Nachrichtendienst, für die Proliferation und für Angriffe auf kritische Infrastrukturen. Es gilt auch bezüglich der Wahrung weiterer wesentlicher Landesinteressen.

3. Die Daten werden differenziert erfasst und gehalten. Der Entwurf sieht vor, dass die vom Nachrichtendienst des Bundes beschafften oder bei ihm eintreffenden Informationen je nach Thematik, Quelle und Sensibilität in einem Verbund von Informationssystemen abgelegt und aufbewahrt werden. Personendaten werden zudem auf ihre Richtigkeit und Erheblichkeit geprüft. Daten, die aufgrund einer genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahme eruiert werden, werden gesondert behandelt und stehen nur den Spezialistinnen und Spezialisten innerhalb des Nachrichtendienstes des Bundes zur Verfügung.

4. Die Tätigkeit des Dienstes erfährt eine besondere, dreifache Kontrolle. Zunächst erfolgt eine Kontrolle durch die unabhängigen Kontrollorgane im Departement selbst, dann durch den Bundesrat und schliesslich durch die Geschäftsprüfungsdelegation des Parlamentes. In Bezug auf die Funkaufklärung und künftig auch auf die Kabelaufklärung besteht zusätzlich eine besondere Kontrollinstanz, die Unabhängige Kontrollinstanz (UKI), mit unabhängigen Fachleuten des Bundesamtes für Justiz, des Bakom usw. Von ganz zentraler Bedeutung ist in diesem Zusammenhang auch das künftige, dreistufige Bewilligungsverfahren bei der Kabelaufklärung. Eine derartige Operation kann nur dann durchgeführt werden, wenn das Bundesverwaltungsgericht, der Sicherheitsausschuss des Bundesrates - bestehend aus drei Mitgliedern der Landesregierung sowie dem zuständigen Departementschef - das notwendige Einverständnis bzw. die Bewilligung erteilen. Mit diesem mehrstufigen [PAGE 501] Bewilligungsverfahren sollen sowohl die Rechts- und Zweckmässigkeit als auch die Verhältnismässigkeit der Tätigkeit des Nachrichtendienstes des Bundes sichergestellt werden.

Der Ständerat ist in Bezug auf die Behandlung dieses neuen Gesetzes Zweitrat. Die Kommission hat ihre Beratungstätigkeit an ihrer Sitzung vom 30. März 2015 mit den Anhörungen begonnen. Sie ist am 31. März einstimmig auf die Vorlage eingetreten. An weiteren Sitzungen vom 28. April und 19. Mai ist die Vorlage im Detail beraten worden, wobei noch verschiedene Zusatzberichte beim Bundesamt für Justiz und beim VBS eingeholt wurden. Im Zentrum der Diskussionen standen dabei Fragen und Details zu den folgenden Themen: Begriffsdefinition von "besondere Lage", die Weitergabe von Personendaten an inländische wie auch ausländische Behörden, die Identifikation und Befragung von Personen, die Arten der genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen, der Ablauf des Genehmigungsverfahrens durch das Bundesverwaltungsgericht bei der Kabelaufklärung, die Frage, ob dieses Nachrichtendienstgesetz dem Öffentlichkeitsgesetz unterstellt werden soll, und die Regelung einer gesetzlichen Verankerung eines Organisationsverbots für terroristische Organisationen.

Von ganz zentraler Bedeutung war in der Kommission auch die Frage, ob die Aufsicht über den Nachrichtendienst nicht nur quantitativ und qualitativ gestärkt werden sollte, sondern ob sie auch unabhängig und losgelöst von der Verwaltung agieren können sollte. Ich werde später in der Detailberatung darauf zurückkommen.

Das Nachrichtendienstgesetz war für die Kommission eine äusserst komplexe Vorlage. Sie ist jedoch am 31. März 2015 einstimmig darauf eingetreten und hat in der Detailberatung über dreissig Anträge behandelt. Am 19. Mai hat die Kommission mit 7 zu 0 Stimmen bei 0 Enthaltungen das Nachrichtendienstgesetz und gleichzeitig einstimmig die der Vorlage angegliederte Kommissionsmotion verabschiedet. Mit dieser Kommissionsmotion stellen wir Ihnen den Antrag, den Bundesrat aufzufordern, dem Parlament Bericht zu erstatten und aufzuzeigen, ob eine Aufsicht über den Nachrichtendienst des Bundes ausserhalb der Bundesverwaltung eingerichtet werden sollte und wie diese auszugestalten wäre. Zum Vergleich haben wir dabei die Aufsicht über die Bundesanwaltschaft herangezogen, die ein hohes Ansehen geniesst und anerkannt ist. Damit wäre ein weiterer wichtiger Schritt zu einer unabhängigen, neutralen und wirksamen Aufsicht getan. Diese langfristige Lösung bedarf jedoch einer umfassenden Prüfung.

Namens der Sicherheitspolitischen Kommission Ihres Rates bitte ich Sie, auf die Vorlage einzutreten, also den Nichteintretensantrag Rechsteiner Paul abzulehnen, und der Vorlage in der Gesamtabstimmung zuzustimmen.

So weit meine Ausführungen zum Eintreten. Ich werde mich bei verschiedenen bedeutsamen Bestimmungen im Rahmen der Detailberatung wieder zu Wort melden.