Metzler Ruth · Bundesrat · 2001-12-06

Wortprotokoll

Die Bundesrechtspflege ist seit längerer Zeit Thema von Reformbemühungen, und nun liegt die Botschaft über eine Totalrevision der Bundesrechtspflege vor. Sie beruht auf einem ganzheitlichen Ansatz und berücksichtigt vor allem auch längerfristige Perspektiven.

Weshalb soll die Bundesrechtspflege umfassend revidiert werden? Im Vordergrund stehen drei Gründe:

1. Überlastung der obersten Gerichte: Das Bundesgericht und das Eidgenössische Versicherungsgericht sind seit Jahren chronisch überlastet. Besonders dramatisch verlief die Entwicklung am Eidgenössischen Versicherungsgericht, wo die Zahl der eingehenden Beschwerden in den letzten zehn Jahren um über hundert Prozent zugenommen hat. Eine Trendwende zeichnet sich offenbar nicht ab. Diese Überlastung muss angegangen werden, und zwar grundlegend, damit unsere obersten Gerichte der Wahrung der Rechtseinheit und der Fortbildung des Rechtes wieder die nötige Zeit widmen können und sich nicht völlig einseitig auf eine möglichst schnelle und einfache Erledigung der Fälle ausrichten müssen.

2. Unübersichtlichkeit des historisch gewachsenen Rechtsmittelsystems: Die Bundesrechtspflege kennt heute eine Vielzahl von Beschwerden und Klagen. Ihre Abgrenzung ist zum Teil äusserst komplex und bereitet selbst Spezialisten Mühe. Die Rechtsuchenden wie auch die Gerichte müssen unverhältnismässig viel Zeit in die Abklärung prozessualer Fragen investieren. Ein Ziel der Totalrevision muss es deshalb sein, die Rechtsmittelvorschriften so zu vereinfachen und klarzustellen, dass formell unzulässige Verfahren gar nicht erst angehoben werden.

Beim obersten Gericht sollen die materiellen Rechtsfragen und nicht prozessuale Probleme im Zentrum stehen.

3. Reformbedarf besteht auch wegen der Lücken im gerichtlichen Rechtsschutz. Streitigkeiten, über die der Bundesrat oder ein Departement endgültig entscheiden, sowie Streitigkeiten im Bereich der politischen Rechte des Bundes können heute nicht vor ein unabhängiges Gericht getragen werden. Entscheidet in einem Kanton die Regierung und nicht ein Gericht als letzte Instanz, so ist zwar eine staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht möglich, doch erlaubt dieses Rechtsmittel in den meisten Fällen keine umfassende richterliche Prüfung. Diese Lücken im gerichtlichen Rechtsschutz sind entsprechend dem Auftrag der Verfassung zu füllen.

Damit möchte ich zu den verfassungsmässigen Rahmenbedingungen der Botschaft übergehen. Verfassungsgrundlage ist die Justizreform. Sie wurde im März letzten Jahres von Volk und Ständen mit grosser Deutlichkeit angenommen. Die Justizreform gibt den Bürgerinnen und Bürgern den Anspruch, Rechtsstreitigkeiten einem Gericht unterbreiten zu können. Das ist die so genannte Rechtsweggarantie. Zur Umsetzung der Rechtsweggarantie sind verschiedene richterliche Behörden zu bestellen. Der Bund muss ein Bundesstrafgericht schaffen, das in erster Instanz die Straffälle beurteilt, welche der Gerichtsbarkeit des Bundes unterstehen. Es wird demnach keine direkten Strafprozesse mehr vor dem Bundesgericht geben. Für das Bundesgericht bedeutet das eine wesentliche Entlastung. Im Weiteren übernimmt das Bundesstrafgericht die Funktionen der Anklagekammer des Bundesgerichtes. Für die Beurteilung von Streitigkeiten aus dem Zuständigkeitsbereich der Bundesverwaltung muss der Bund ebenfalls eine richterliche Behörde vorsehen, nämlich das Bundesverwaltungsgericht. Die Kantone haben für Streitigkeiten aus allen Rechtsbereichen richterliche Behörden zu bestellen. Sie können solche Behörden auch gemeinsam einsetzen. Schliesslich bestimmt die Justizreform, wieweit und mit welchen Mitteln der Gesetzgeber den Zugang zum Bundesgericht beschränken darf.

Nun zum Strafgerichtsgesetz: Was das Vorgehen bei der Beratung betrifft, begrüsst es der Bundesrat, dass Sie mit dem Bundesgesetz über das Bundesstrafgericht beginnen. An sich hängen die drei Gesetze inhaltlich eng zusammen, sodass es rein gesetzgebungstechnisch am einfachsten gewesen wäre, sie zu gegebener Zeit auch miteinander in Kraft zu setzen. Eine gestaffelte Inkraftsetzung der Gesetze ist jedoch möglich, wenn das nötige Übergangsrecht formuliert wird, wie das Ihre Kommission jetzt für das Strafgerichtsgesetz getan hat. Bereits zu Beginn des nächsten Jahres wird die Effizienzvorlage in Kraft treten. Diese führt ein generelles Beschwerderecht gegen Entscheide der Bundesanwaltschaft und der eidgenössischen Untersuchungsrichter ein. Nach den Prognosen, die im Einvernehmen mit dem Bundesgericht aufgestellt wurden, ist bereits im ersten Jahr mit mehr als 400 Beschwerden zu rechnen. Das bedeutet im Vergleich zu heute eine Verfünffachung. Eine solche Geschäftslast kann die Anklagekammer des Bundesgerichtes in ihrer heutigen Struktur auf Dauer nicht bewältigen.

Deshalb sollte das Bundesstrafgericht bzw. dessen Beschwerdekammer die Arbeit möglichst rasch aufnehmen. Dieses Anliegen ist wirklich dringlich. Wir können dem Bundesgericht die Mehrarbeit, die aufgrund der Effizienzvorlage anfallen wird, nur für eine absehbare Übergangszeit zumuten.

Ich unterstütze daher nachdrücklich das Vorgehen Ihrer Kommission, das Strafgerichtsgesetz vorrangig zu behandeln.

[PAGE 907] Bei der Beratung des Strafgerichtsgesetzes werden Sie auch zu entscheiden haben, wer die Richterinnen und Richter wählen und für die Beaufsichtigung der neuen Gerichte zuständig sein soll. In der Botschaft wird hierzu vorgeschlagen, dass der Bundesrat die Richterinnen und Richter wählt. Die gleiche Regelung gilt heute für die Mitglieder der eidgenössischen Rekurs- und Schiedskommissionen. Ihre Kommission beantragt nun die Wahl durch die Bundesversammlung. Gleichzeitig beantragt sie mit dem Entwurf für ein Bundesgesetz über die Justizkommission die Schaffung eines Fachorgans, welches das Parlament bei der Vorbereitung der Richterwahlen und bei der Ausübung der Oberaufsicht über die unterinstanzlichen Gerichte des Bundes unterstützen soll. Der Bundesrat hält nicht mehr am Antrag fest, die Richterinnen und Richter der unteren Gerichte selber zu wählen. Wichtig ist dem Bundesrat aber, dass ein Wahlverfahren festgelegt wird, welches Gewähr bietet, dass wirklich die fähigsten und tüchtigsten Leute in die eidgenössischen Gerichte gewählt werden. Bedenkt man, dass alle von der Bundesversammlung gewählten Gerichte inklusive Ersatzrichter zusammen dereinst gegen 200 Richterstellen umfassen werden - wegen der Möglichkeit von Teilzeitstellen werden es noch mehr Personen sein -, so wird klar, dass die Bundesversammlung Unterstützung braucht, wenn sie nicht Gefahr laufen will, dass die Wahlen und Wiederwahlen stark von Zufälligkeiten beeinflusst werden. Der Bundesrat befürwortet deshalb die Schaffung einer Justizkommission.

Die Vorlage zur Totalrevision der Bundesrechtspflege deckt ein sehr breites Gebiet ab, das weit über Änderungen am Verfahren vor dem Bundesgericht hinausgeht. Denken Sie nur an die notwendigen neuen Institutionen, an die Auswirkungen auf die kantonalen Verfahren oder an die Änderungen von etwa 150 Bundesgesetzen in den Anhängen der drei neuen Gesetze. Aus diesem breiten Spektrum wird sicher der eine oder andere Punkt Anlass zu Kontroversen geben.

Ich bitte Sie aber eindringlich, immer auch die Kernpunkte der Vorlage im Auge zu behalten. Welches sind diese Kernpunkte?

Es sind dies die Einheitsbeschwerde, der Ausbau der gerichtlichen Vorinstanzen des Bundesgerichtes und im Rahmen der verfassungsrechtlichen Möglichkeiten eine massvolle Beschränkung des Zugangs zum Bundesgericht. Es ist mir sehr wichtig, dass diese Kernpunkte bei der Debatte über strittige Punkte, wie etwa die Kognition des Eidgenössischen Versicherungsgerichtes oder Standortfragen, nicht zweitrangig werden oder sogar untergehen. Denn sie verwirklichen die Hauptziele dieser Reform.

In diesem Sinne bitte ich Sie, auf die Vorlage einzutreten.