Engler Stefan · Ständerat · 2015-09-24

Wortprotokoll

Die Kommissionssprecherin hat es ausgeführt: Das Thema, ob und wie das Parlament auf den Verordnungsprozess Einfluss nehmen soll, beschäftigt unser Parlament seit zwanzig Jahren wiederholt. Zum Motiv dafür wird der Initiant, Kollege Fournier, mit Bestimmtheit selber ein paar Ausführungen machen. Es ist die gemeinhin gespürte Ohnmacht des Parlamentes gegenüber der Exekutive und vor allem auch gegenüber der Verwaltung.

Es wurde zu Recht gesagt, dass nach geltendem Recht, nach Artikel 151 des Parlamentsgesetzes, der Anspruch besteht, dass die zuständigen Kommissionen verlangen können, dass ihr der Entwurf zu einer Verordnung des Bundesrates zur Konsultation unterbreitet wird. Die Kommissionen können somit eine Verordnung des Bundesrates zwar nicht direkt ändern und auch nicht blockieren. Sie können dem Bundesrat aber immerhin Hinweise geben, in welche Richtung die Verordnung gegebenenfalls geändert werden soll.

Bislang, auch das wurde richtig gesagt, blieb der Ständerat regelmässig standhaft, wenn mittels parlamentarischer Initiativen, im Nationalrat initiiert, die Einführung eines Vetorechts der Bundesversammlung gegenüber bundesrätlichen Verordnungen verlangt wurde. So hat auch die Staatspolitische Kommission des Ständerates die parlamentarische Initiative Aeschi Thomas abgewiesen. Diese parlamentarische Initiative - ich erkläre das, um den Gegensatz zur parlamentarischen Initiative Fournier aufzuzeigen - verlangt die Einführung eines Verordnungsvetos. Verordnungen seien vor ihrer Inkraftsetzung der Bundesversammlung zu übermitteln und ein Drittel der Mitglieder eines Rates hätte dann die Möglichkeit, innerhalb von 14 Tagen ein Veto gegen eine Verordnung zu beantragen. Zu entscheiden haben wir heute aber nicht über die parlamentarische Initiative Aeschi Thomas, sondern darüber, ob wir der parlamentarischen Initiative unseres Kollegen Fournier, jedenfalls in der ersten Phase, grünes Licht geben wollen.

Die parlamentarische Initiative Fournier verlangt die gesetzliche Verankerung eines Vorbehalts der Genehmigung wichtiger Verordnungen durch die Bundesversammlung. Nach der Initiative Fournier müssten also Ausführungsverordnungen zu wichtigen Erlassen von der Bundesversammlung dann genehmigt werden, wenn dies im betreffenden Erlass - in der Regel wird das ein Gesetz sein - auch vorgesehen ist. Die Verweigerung der Genehmigung führt dann, wie ein Veto auch, dazu, dass die Verordnung nicht in Kraft treten kann und der Bundesrat eine neue Verordnung ausarbeiten muss. Anders als nach der parlamentarischen Initiative Aeschi Thomas sollen allerdings nur Verordnungen zu wichtigen Gesetzen der Genehmigung unterliegen, und auch das nur dann, wenn sich der Gesetzgeber eine solche vorbehält.

Kollege Fournier stützt sich für sein Modell auf das Vorbild im Kanton Wallis ab. Ähnliche, aber als Verordnungsveto bezeichnete Instrumente kennen auch die Kantone Solothurn und Freiburg. Jetzt mag es Sie vielleicht überraschen: Die Kompetenz, sich zur Anschlussgesetzgebung verbindlich im Rahmen eines Genehmigungsbeschlusses äussern zu können, hat das Parlament an und für sich bereits, und zwar nicht als Akt der Oberaufsicht des Parlamentes gegenüber der Exekutive, sondern als Akt der Rechtsetzung. Frau Kollegin Diener hat Ihnen Beispiele ausgeführt, bei denen der Gesetzgeber, also das Parlament, im Gesetz, meistens in den Übergangsbestimmungen, geschrieben hat, dass er die Ausführungsverordnung dann explizit genehmigen wolle, was über einen Bundesbeschluss erfolgte. Darin liegt auch der Unterschied zu den in der Vergangenheit wiederholt initiierten Versuchen für ein Vetorecht als Ausdruck der Oberaufsicht des Parlamentes, eine nichtstimmige Verordnung kassieren zu können.

In der Variante Fournier geht es darum, die Gesetzgebungskompetenz des Parlamentes dahingehend auszuweiten, dass auch die Verordnung als Teil der gesetzgeberischen Tätigkeit vom Parlament genehmigt werden soll. Jetzt kann man das über verschiedene Wege erreichen, wie das auch die Kommissionspräsidentin zu Recht gesagt hat. Man kann das über eine Korrektur der Verordnung mittels eines parlamentarischen Vorstosses erreichen. Man kann eine Korrektur einer Verordnung, die dem Parlament nicht passt, auch erreichen, indem man die entsprechende Bestimmung ins Gesetz schreibt und sie nicht in der Verordnung belässt. Ein Genehmigungsvorbehalt ist notabene heute schon möglich. Sie könnten jetzt sagen, dass es deshalb die parlamentarische Initiative nicht brauche. Ich werde Ihnen, Kollege Stöckli, aber sagen, warum die parlamentarische Initiative trotzdem, mindestens in der ersten Phase, prüfenswert ist.

Von der Zulässigkeit und der Wünschbarkeit eines solchen Genehmigungsvorbehalts zu unterscheiden sind die damit verbundenen Auswirkungen. Auch diese wurden genannt: mögliche Verzögerungen, die mögliche Einflussnahme von Lobbyisten im Zeitpunkt der Verordnunggebung und weitere. Für die Kommissionsminderheit, immerhin waren wir zu sechst, lohnt es sich, diesen möglichen Auswirkungen im Rahmen der Bearbeitung der parlamentarischen Initiative einmal grundsätzlich auf den Grund zu gehen. Es lohnt sich, sich dabei mit den Fragen der Rechtsstaatlichkeit, aber auch der Parlamentseffizienz und allfälliger Fehlanreize auseinanderzusetzen, im Wissen darum, dass die Unterstellung einer Verordnung unter den Genehmigungsvorbehalt für das Parlament an und für sich schon heute möglich ist. Die parlamentarische Initiative gibt uns die Chance, uns einmal selber mit dieser Idee auseinanderzusetzen und auch das Prozedere einmal durchzuspielen, das zum Zuge käme, wenn man sich für eine explizite Verankerung eines solchen Genehmigungsvorbehalts in der Parlamentsgesetzgebung entscheiden würde.

Ich bin mir natürlich schon bewusst, dass je nach Ausgestaltung eines solchen Genehmigungsvorbehalts rasch der Einwand der Verletzung der Gewaltenteilung erhoben wird. Das Gewaltenteilungsprinzip wird aber auch verletzt, wenn der Bundesrat oder die Verwaltung gegen den gesetzgeberischen Willen des Parlamentes handelt und die Verordnungen entsprechend so ausgestaltet, dass man das Gesetz nicht mehr erkennt, das einer Verordnung zugrunde liegt; auch das ist eine Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips. Entsprechend leitet sich der Genehmigungsvorbehalt nicht aus der Oberaufsicht ab, sondern aus dem Gewaltenteilungsprinzip, nämlich dass der Gesetzgeber zuständig ist, seine Gesetze auch in der Umsetzung so auszugestalten, dass sie gesetzeskonform ist.

Deshalb macht man es sich zu einfach, wenn man jetzt mit dem Totschlagargument der Gewaltenteilung ins Feld zieht und sagt, der Gesetzgeber mache Gesetze und die Exekutive die Verordnungen dazu. Zu berücksichtigen sind auch die unterschiedlichsten Verordnungsformen sowie der Umstand, dass die Inhalte, die im Gesetz geregelt sind und in der Verordnung geregelt werden, immer fliessender geworden sind. Es beschränkt sich nicht mehr darauf, dass in der Gesetzgebung die wichtigen Fragen und in der Verordnung die unwichtigen Fragen gelöst werden.

Insofern glaube ich doch, dass diese parlamentarische Initiative durchaus ihre Berechtigung hat. Mindestens sollte sie in der ersten Phase näher geprüft werden.

Deshalb beantrage ich Ihnen namens der Minderheit, dieser parlamentarischen Initiative Fournier Folge zu geben.