Levrat Christian · Ständerat · 2015-12-01

Wortprotokoll

J'aurai le plaisir de vous présenter un survol quelque peu austère de notre situation budgétaire, ceci en l'absence du président de la Commission des finances, Monsieur Hans Altherr, qui a décidé de voguer vers d'autres rivages que ceux de notre conseil.

En préalable, permettez-moi, vu que c'est le dernier budget que présentera dans ce conseil Madame la conseillère fédérale Eveline Widmer-Schlumpf, de la remercier au nom de la Commission des finances, pour l'excellente qualité de son travail, pour les échanges fructueux que nous avons pu mener au cours de ces années et évidemment pour le budget présenté aujourd'hui à l'examen.

Dans le cadre de ce budget 2016 et du supplément II au budget 2015, notre conseil doit se prononcer sur six arrêtés fédéraux. L'arrêté fédéral I sur le budget 2016 de la Confédération se trouve dans le dépliant, à la suite de la partie chiffrée, à partir de la page B1. Les autres arrêtés fédéraux relatifs au budget, n'ayant pas fait l'objet de modification de la part de la commission, ne se trouvent pas dans le dépliant. Vous pouvez cependant les trouver dans le tome 4 du message sur le budget. L'arrêté fédéral I concernant le supplément II au budget 2015, pour sa part, vous a été distribué sous forme de dépliant. L'arrêté II peut être consulté en page 18 du message y relatif. Afin de vous faciliter tout de même un peu la lecture, un recueil des arrêtés fédéraux vous a été remis tout à l'heure.

Le budget 2016 a été construit sur la base des chiffres et des hypothèses suivants.

Premièrement, la croissance réelle du PIB devrait être de 1,6 pour cent en 2016. Deuxièmement, la croissance nominale, quant à elle, devrait se situer aux alentours de 1,4 pour cent. Quant à l'inflation enfin, elle serait estimée à 0,3 pour cent. Selon le projet de budget de la Confédération, la quote-part des dépenses représente ainsi 10,2 pour cent du PIB, la quote-part de l'imposition en représente 9,5 pour cent et le taux d'endettement brut s'élève à 16,1 pour cent.

Le projet de budget 2016 de la Confédération a été adopté par le Conseil fédéral, le 19 août 2015. Deux annonces tardives nous sont parvenues, les 18 septembre et 7 octobre 2015. La première d'entre elles visait à obtenir des crédits supplémentaires pour accroître l'engagement, en vue d'atténuer les effets de la crise, en Syrie et en Irak, ainsi que dans la Corne de l'Afrique. Les besoins financiers supplémentaires pour 2016 se montent à 20 millions de francs, mais seront intégralement compensés à l'interne par le DFAE. Cependant un transfert de crédit entre rubriques de 3 millions de francs, sans incidence sur le budget, est nécessaire.

La seconde annonce tardive du Conseil fédéral visait à rétablir le financement des activités de cyberadministration en faveur des petites et moyennes entreprises, pendant les années 2016 à 2019, au niveau équivalent à la décision prise par les Chambres fédérales en septembre dernier.

Ces deux annonces tardives font augmenter les dépenses du budget 2016 de la Confédération de 1 193 200 francs. En tenant compte de ces deux annonces tardives, le projet du Conseil fédéral prévoit dans le compte de résultats des charges totales de 66,65 milliards de francs, pour des revenus de 66,34 milliards de francs, ce qui génère un excédent de charges de presque 316 millions de francs. Les investissements quant à eux se montent à 8,468 milliards de francs de dépenses, pour 729 millions de francs de recettes. Ces chiffres posent forcément la question du frein à l'endettement; ce dernier se fonde sur la règle des dépenses. Ces dernières ne doivent pas excéder le montant des recettes encaissées par la Confédération, en situation conjoncturelle normale. Le facteur conjoncturel, le facteur k, employé pour la détermination du plafond des dépenses totales, atteint 1,009 pour l'année 2016, ce qui fixe le plafond des dépenses autorisées à hauteur de 67,333 milliards de francs. Au final, le budget adopté par le Conseil fédéral, complété de ces annonces tardives, respecte les conditions du frein à l'endettement, avec un impact financier s'élevant à 67,139 milliards de francs. Il s'ensuit, si vous calculez rapidement, que la marge de manoeuvre encore disponible est d'environ 198 millions de francs.

La dette de la Confédération, entre l'estimation faite en 2015 et le budget 2016, devrait diminuer de 200 millions de francs, pour s'élever à 105,9 milliards de francs, soit 16,1 pour cent du PIB. Les recettes ordinaires prévues pour 2016 - et c'est probablement la principale évolution s'agissant du budget - sont en diminution de 1,2 pour cent par rapport au budget 2015, pour s'établir à 66,7 milliards de francs. Cette diminution de 1,2 pour cent, ou de 794 millions de francs, est le résultat de deux phénomènes contradictoires: tout d'abord, une diminution des recettes fiscales, de 1,33 milliard de francs, opposée à une augmentation des recettes non fiscales prévue, de 539 millions de francs.

La diminution par rapport au budget 2015 est principalement le fait de l'impôt fédéral direct, avec en valeur absolue une baisse des rentrées d'un peu plus de 1 milliard de francs. Avec 23,212 milliards de francs, la TVA contribue pour plus d'un tiers aux rentrées fiscales de la Confédération. Ceci [PAGE 1107] correspond à une baisse de 2,4 pour cent par rapport au précédent budget.

La deuxième place des recettes principales revient à l'impôt fédéral direct, avec des rentrées estimées en 2016 à 19 367 000 millions de francs, soit une diminution de 4,9 pour cent, ou 1,002 milliard de francs par rapport au budget 2015. La baisse est autant le fait des personnes physiques, dont les rentrées fiscales sont en retrait de 3,9 pour cent, que des personnes morales, avec une diminution de 6 pour cent.

L'impôt anticipé, dont il est prévu qu'il rapporte légèrement moins que 5,7 milliards de francs l'an prochain, augmente assez fortement, de 7,2 pour cent ou 382 millions de francs, entre le budget 2015 et 2016. L'impôt anticipé est toujours relativement difficile à estimer. Ceux qui siègent depuis quelques années dans la Commission des finances sont habitués aux variations importantes que nous enregistrons parfois quant aux rentrées fiscales de cet impôt.

Notons que lors de l'estimation du budget 2015, en 2014, l'impôt fédéral direct avait été largement surestimé. L'évolution réelle du PIB s'est quant à elle révélée moins favorable que prévu, ce qui a eu une incidence directe sur les rentrées au titre de la TVA.

En comparant les budgets 2015 avec les estimations de rentrées fiscales 2015 faites en mai 2015, on constate une différence négative sur les recettes ordinaires de 2,1 milliards de francs.

En comparant le montant total des recettes ordinaires 2015 estimées en mai 2015 avec le budget 2016, on constate en réalité que tous les types de recettes, l'impôt fédéral direct, l'impôt anticipé, le droit de timbre, la TVA, les autres impôts et recettes non fiscales, montrent une évolution positive, avec au final une augmentation totale des recettes ordinaires de 1,323 milliard de francs, passant de 65,410 à 66,733 milliards de francs.

S'agissant des dépenses de la Confédération par rapport au budget 2015, les dépenses ordinaires croissent de 18 millions de francs, ce qui représente une augmentation de 0,03 pour cent, soit moins que la croissance prévue du PIB normal, qui est de 1,4 pour cent, mais plus que les recettes prévues, qui sont, on l'a vu, en recul de 1,2 pour cent.

Cette faible croissance des dépenses ne touche pas l'ensemble des domaines du budget fédéral de façon régulière. Permettez-moi de m'y arrêter quelque peu.

Le domaine du trafic est le seul à enregistrer une croissance importante, de 8,1 pour cent. Seules les dépenses concernant la prévoyance sociale, la défense nationale et le domaine "Autre groupe de tâches" voient leur budget légèrement augmenter. Le domaine "Formation et recherche" reste stable, tandis que les domaines "Finances et impôts", "Relations avec l'étranger" et "Agriculture" voient leur crédit diminuer, de 2 à 6,4 pour cent par rapport au budget 2015.

Le budget est empreint d'une série de mesures d'économies décidées notamment dans le cadre du programme de consolidation et de réexamen des tâches - le fameux CRT 2014 - voté par le Parlement après moult péripéties, qui est venu alléger le budget 2016 de quelque 630 millions de francs. Le Conseil fédéral a en outre arrêté des économies pour 1,3 milliard de francs, qui permettent de juguler la croissance des dépenses. Ces mesures concernent avant tout les corrections de renchérissement - 714 millions de francs -, les coupes dans les charges de personnel - 133 millions de francs - et des coupes ciblées dans le domaine de la coopération internationale, de l'armée et du fonds d'infrastructure, pour un total de 381 millions de francs.

Les dépenses dans le domaine du trafic augmentent de 689 millions, soit 8,1 pour cent, quasi exclusivement du fait de la création du fonds d'infrastructure ferroviaire en 2016, 500 millions de contributions cantonales alimentant le fonds et étant comptabilisés via le budget fédéral, et 206 millions correspondant à la part des recettes de l'impôt fédéral direct.

Au final, les dépenses pour les transports publics augmentent de quelque 740 millions de francs. En revanche, les dépenses pour les routes nationales affichent un très léger recul de 53 millions de francs, soit de 1,7 pour cent.

Les dépenses du groupe de tâches "Prévoyance sociale" augmentent d'environ 75 millions de francs - 0,3 pour cent. Cette augmentation peut principalement être attribuée à la migration - 188 millions de francs -, à l'assurance-maladie via la réduction individuelle de primes - 148 millions de francs -, et à l'assurance-vieillesse - 50 millions de francs. Ces augmentations seront en partie compensées par des diminutions de dépenses pour l'assurance-invalidité, de 307 millions de francs, dues à la diminution du montant de la part des recettes de la TVA allouée à l'AI. Ceci vient évidemment du fait que les recettes de la TVA sont généralement en baisse. Mais il y a aussi la réduction du taux d'intérêt applicable à la dette de l'AI supportée par la Confédération, décidée dans le cadre du CRT 2014.

Les dépenses du groupe de tâches "Défense nationale" augmentent également, de 23 millions de francs par rapport au précédent budget, ce qui représente une hausse de 0,5 pour cent. Cette hausse, malgré les mesures d'économies qui touchent le secteur de l'armée, est à mettre sur le compte d'un rattrapage intervenant après une année 2015 présentant un budget nettement inférieur à la moyenne des années précédentes, grâce à l'abandon de l'achat des Gripen.

Le domaine "Autres tâches", qui comprend notamment l'ordre et la sécurité publics, la culture, la santé, l'environnement et l'aménagement du territoire, augmente de 26 millions de francs - 0,4 pour cent -, principalement en raison de la culture et du sport. Une augmentation est prévue, en raison du nouveau message culture et du programme "Jeunesse et Sport", que nous avons intensément analysée dans le cadre de l'examen des comptes.

Les dépenses du groupe de tâches "Finances et impôts" reculent de quelque 637 millions de francs - 6,4 pour cent par rapport à l'année précédente. C'est dû avant tout au recul des dépenses de financement et de gestion de la fortune ou de la dette, - 500 millions de francs -, en lien évidemment avec la faiblesse des taux d'intérêt. La baisse est également liée à la diminution des recettes de l'impôt fédéral direct, qui a une incidence directe sur les parts des tiers aux recettes de la Confédération. Si les recettes de l'impôt fédéral direct diminuent, il est logique que les parts versées à d'autres bénéficiaires diminuent d'autant, à savoir de 138 millions de francs.

Les charges du groupe de tâches "Relations avec l'étranger - coopération internationale" baissent, elles, de 86 millions de francs, soit 2,3 pour cent. L'aide au développement voit son budget réduit de 100 millions de francs, tandis que les fonds destinés aux relations politiques augmentent de 23 millions de francs, en raison notamment de la hausse de la contribution à l'ONU. Les charges du groupe de tâches "Agriculture et alimentation" diminuent de 72 millions de francs ou 2 pour cent par rapport au budget 2015. Le recul est avant tout lié aux mesures d'économies décidées par le Conseil fédéral, à savoir la correction du renchérissement de 3 pour cent. Nul doute que nous serons amenés à en débattre, à tout le moins en seconde lecture dans notre conseil.

Notons enfin que le domaine "Formation et recherche" voit son budget stagner, avec une augmentation de 1 million sur 7,357 milliards de francs, soit de 0,0 pour cent.

La commission s'est réunie, les 9 et 10 novembre derniers. Les débats sur ce budget n'ont pas été très spectaculaires. Ils ont été approfondis, mais nous conduisent au final à soutenir le budget proposé par le Conseil fédéral, y compris ses deux annonces tardives avec une seule et unique modification, à l'Office fédéral des assurances sociales, concernant la position 318.A2310.0333, "Organisations familiales faîtières".

La commission, à l'unanimité, vous propose une augmentation de 769 200 francs pour atteindre 2 millions de francs. Bien entendu, avec une modification aussi minime, le budget demeure conforme aux exigences du frein à l'endettement. [PAGE 1108]

Les décisions de la commission se retrouvent dans le dépliant d'accompagnement. Quelques propositions avaient été déposées en sous-commission, soit de manière individuelle durant la séance. Hormis celle que je viens de mentionner sur les organisations familiales faîtières, toutes ont été rejetées ou retirées. Une seule d'entre elles a fait l'objet d'une minorité. C'est bien évidemment celle prônant l'augmentation de la contribution à l'exportation de produits agricoles transformés, la "loi chocolatière". Il serait dommage que pour le dernier budget présenté par Madame Widmer-Schlumpf, conseillère fédérale, elle n'ait pas l'honneur, le plaisir, d'argumenter une nouvelle fois sur les vertus supposées factices de cette "loi chocolatière". Enfin, nous y reviendrons.

S'agissant du Département fédéral des affaires étrangères et du Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche, la commission, je vous l'ai dit, a accepté les deux annonces tardives du Conseil fédéral mentionnées au début de mon intervention.

Pour le Département fédéral de justice et police, la discussion a été plus longue et plus ardue.

Elle a concerné en particulier le budget du Secrétariat d'Etat aux migrations. En effet, le budget 2016 a été calculé sur la base de 24 000 demandeurs d'asile. Une proposition prévoyait que ce chiffre soit porté à 30 000, ce qui aurait nécessité une adaptation du budget à la hausse de 183 millions de francs.

Au final, la majorité de la commission, même si elle est d'avis que les méthodes d'estimation du nombre de requérants pourraient être modifiées à l'avenir, n'a pas souhaité corriger les données du budget. D'une part, corriger un chiffre sans connaître le chiffre définitif reviendrait à corriger une erreur par une autre erreur. D'autre part, la majorité a souhaité que les règles régissant l'élaboration du budget ne soient pas remises en cause. Si les hypothèses de base devaient être modifiées à chaque nouvelle information, l'ensemble du budget deviendrait instable et sujet à modification jusqu'au vote.

Au début de mon intervention, je vous ai rappelé les principales hypothèses qu'avait retenues le Conseil fédéral pour l'élaboration du budget: une croissance réelle du PIB de 1,6 pour cent; une croissance nominale de 1,4 pour cent; une inflation à 0,3 pour cent. Ces chiffres ont été évalués lors de l'établissement du budget; ils ont évolué dans l'intervalle. Nous pourrions considérer, tenant notamment compte des chiffres sur la croissance pour le troisième trimestre qui nous ont été transmis et qui prévoient une croissance nulle, que chacune des hypothèses peut être aujourd'hui révisée; il en va de même s'agissant de l'asile.

Il nous a donc paru déraisonnable de modifier notre budget en cours d'examen, à chaque nouvelle information. L'ensemble deviendrait très instable et sujet à modifications jusqu'au vote. Et même après le vote au conseil, les modifications relatives aux estimations restent au demeurant toujours d'actualité. Nous avons donc préféré nous en tenir aux règles usuelles de l'établissement d'un budget.

S'agissant du Département fédéral des finances, je viens de vous le dire: une seule proposition visant à augmenter de 26 700 000 francs la contribution à l'exportation des produits agricoles transformés - la "loi chocolatière" ou "Schoggi-Gesetz" - a fait l'objet, suite à son refus en commission, d'une proposition de minorité.

Je n'irai pas plus avant dans l'argumentation, étant entendu que les plus anciens parmi vous connaissent mon opinion et l'opinion de la majorité de la commission sur cette disposition. Pour les membres nouvellement élus de ce conseil, je ne doute pas que nous aurons ensemble l'occasion de traiter de cette "Schoggi-Gesetz" au cours des semaines à venir. Je vous indique ici simplement que la commission s'est prononcée, par 7 voix contre 3 et aucune abstention, en faveur du projet du Conseil fédéral.

J'arrive au terme de cette intervention, non sans prononcer une mise en garde: si l'examen en commission n'a débouché que sur une proposition majoritaire et une proposition de minorité, le Conseil national, qui procédera bientôt à l'examen de ce budget, devra se prononcer sur vingt-quatre propositions de minorité et cinq propositions majoritaire de la commission. Cela représente des modifications totales de l'ordre de 88,5 millions de francs, se décomposant pour l'essentiel comme suit: 61,1 millions de francs en faveur des paiements directs dans le cadre de la politique agricole et 26,7 millions de francs dans le cadre de la fameuse "Schoggi-Gesetz". Si je mentionne l'existence de ces propositions majoritaires et minoritaires, c'est pour vous mettre en garde sur le processus d'élimination des divergences qui pourrait nous occuper durant les quelques semaines que durera cette session d'hiver.

Les résultats lors du vote sur l'ensemble traduisent le bon travail et la relative harmonie qui règne au sein de la Commission des finances. L'arrêté fédéral I concernant le budget pour l'année 2016 a été adopté, par 11 voix contre 0 et 1 abstention. Les arrêtés fédéraux II, III et IV concernant les prélèvements sur le fonds d'infrastructure ferroviaire pour l'année 2016, les prélèvements sur le fonds d'infrastructure pour l'année 2016 et le budget de la Régie fédérale des alcools pour l'année 2016 ont eux été acceptés, par 12 voix sans opposition ni abstention.

Le message du Conseil fédéral du 18 septembre 2015 soumet pour approbation dix crédits supplémentaires en marge du budget, pour un montant total de 258,8 millions de francs. L'asile est le plus concerné des domaines, avec des crédits supplémentaires de plus de 207 millions de francs dus à l'évolution du nombre de requérants. Le message a été agrémenté - si je puis dire - d'une annonce tardive, le même 18 septembre, portant sur 31,2 millions de francs visant à accroître, en 2015 déjà, l'engagement en vue d'atténuer les effets des crises en Syrie et en Irak ainsi que dans la Grande Corne de l'Afrique. La commission ne préconise aucune modification du projet du Conseil fédéral sur ce point.

Quant aux résultats des votes, la commission s'est prononcée à l'unanimité sur le supplément II au budget 2015; idem s'agissant des prélèvements supplémentaires sur le Fonds pour les grands projets ferroviaires en 2015.

Les rapporteurs par département vous présenteront nos travaux en détail.