Stöckli Hans · Ständerat · 2015-12-07

Wortprotokoll

Auch in der SPK haben wir am 16. Oktober, da wir alle diesen hervorragenden Bericht gelesen hatten, intensiv diskutiert und in Anwesenheit des Direktors des Bundesamtes für Justiz miteinander über wichtige Themen debattiert. Nebst den acht Kapiteln im Bericht haben wir an diesem 16. Oktober auch weitere Punkte erörtert.

Eine Frage war, wie die EMRK noch besser im Bewusstsein der Schweizer Bevölkerung verankert werden könnte. Es wäre interessant zu wissen, ob der Bundesrat allenfalls bereit wäre, eine Gesamtstrategie zu entwerfen. Wir haben auch danach gefragt, was nach der Konferenz in Belgien eigentlich aus den sehr erfolgreichen Nachfolgekonferenzen in Interlaken, in Izmir und in Brighton geworden ist, bei denen es darum ging, die Verfahren zu beschleunigen und sie zu vereinfachen. [PAGE 1190]

Ein ganz entscheidendes Thema ist sodann die Frage, wie man in der Schweiz mit Urteilen umgehen soll, die nicht sofort verstanden werden. Da gilt es einerseits, den Dialog zu pflegen, andererseits aber auch die Kritik ernst zu nehmen. Ich zitiere hierzu aus der Medienmitteilung des Bundesrates vom 19. November 2014: "Dennoch ist die Kritik an der Rechtsprechung des EGMR ernst zu nehmen, schreibt der Bundesrat. Eine konsequente und kohärente Anwendung des Subsidiaritätsprinzips erscheint ihm eine wichtige Zukunftsperspektive: Es ist Aufgabe der Vertragsstaaten, die EMRK innerstaatlich anzuwenden; in dem Umfang, wie die Vertragsstaaten ihrer Verpflichtung zur Umsetzung und Anwendung der Konvention nachkommen, kann der EGMR seine Kontrolle zurücknehmen."

Wir haben auch darüber diskutiert, wie weit die Beratung des Zusatzprotokolls Nr. 15 in der Kommission für Rechtsfragen sei. Wir haben dann später mitbekommen, dass die Debatte über dieses Zusatzprotokoll wegen Zeitmangels erst in der kommenden Frühjahrssession geführt werden wird.

Das immer aktuelle Thema, das Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht, kommt im Bericht etwas zu kurz. Wir sind in der SPK der Meinung, dass wir uns im Zusammenhang mit der Volksinitiative "Schweizer Recht statt fremde Richter" zweifellos wieder konkret mit diesem Thema befassen werden und gezwungen sind, im Konsens mehrheitsfähige Lösungen zu suchen.

Insgesamt, Frau Bundespräsidentin, ist der Bericht sehr gut aufgenommen worden. Auch wir in der SPK finden, dass es sich um ein sehr wertvolles Dokument handelt. Ich werde es jetzt kurz nach Kapiteln durchgehen. Die Gesamtwürdigung der EMRK fällt sehr positiv aus: "Wie in anderen Vertragsstaaten hat die Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten ... auch in der Schweiz im Verlauf der letzten Jahrzehnte eine herausragende Bedeutung erlangt." Diese "herausragende Bedeutung" gilt es zu entwickeln.

Die Umstände der Ratifikation sind sehr eingehend dargelegt worden. Es ist bereits von der Sprecherin der APK festgestellt worden, dass es lange gedauert hat, bis wir dieses Werk ratifizieren konnten, weil in der Schweiz das Frauenstimmrecht noch nicht eingeführt war und weil die konfessionellen Ausnahmeartikel noch galten. Die Debatte im Ständerat war damals sehr zurückhaltend. Es gab keine Genehmigung des ersten Berichtes, sondern nur Kenntnisnahme, und dann wurde ausgeführt, dass die Genehmigung gar nicht nötig sei, weil die Grundrechte in der Schweiz schon genügend geschützt seien.

Dann behandelt der Bericht das Thema des nachträglichen Referendums. Bekanntlich war diese Konvention im Staatsvertragsreferendums-Recht von damals nicht den referendumspflichtigen Erlassen unterstellt, sodass sie mit einem einfachen Bundesbeschluss ratifiziert wurde. Die Frage stellt sich also: Soll das Referendum nachgeholt werden? Der Bundesrat stellt überzeugend dar, dass erstens die Verfassungsgrundlage fehlen würde, um dies nachträglich zu machen, dass zweitens mit der heute geltenden Verfassung wichtige materielle Garantien der EMRK ins nationale Recht übernommen worden sind und dass drittens Zusatzprotokolle, insbesondere das Zusatzprotokoll Nr. 14, bereits dem fakultativen Referendum unterstellt worden sind. Das heisst also, dass die Konvention die direktdemokratische Legitimation hat, die sie braucht.

Dann vielleicht zum Kapitel "Bedeutung und Einfluss der EMRK": Es sind etwa 6000 Beschwerden aus der Schweiz eingereicht worden; lediglich 3 Prozent wurden als zulässig erklärt, und es kam bei 1,6 Prozent der Fälle zu einer Verurteilung, was im europäischen Kontext einen sehr tiefen Wert darstellt.

Die Verfassung wurde entsprechend angepasst: Unsere heute geltende Verfassung ist vom Gedanken der EMRK geprägt. Wir haben verschiedenste unserer Gesetzeswerke angepasst, in verschiedensten Bereichen: im Militärstrafprozessrecht, bei der Telefonabhörung, bei der Sperrfrist für die Scheidung im Familienrecht. Ganz interessant war der Handel, in dem den Erben des Steuerpflichtigen nach schweizerischem Recht nicht nur die Nachsteuer, sondern auch noch die Bussen auferlegt worden waren. Da wurde noch der Entscheid des Gerichtshofes aufgehoben. Das Namensrecht wurde stark durch die EMRK beeinflusst. Auf verschiedenste kantonale Gesetzgebungen wurde ebenfalls entscheidend eingewirkt.

Noch ein Wort zur Kritik an der Rechtsprechung des Gerichtshofes: Es wird gesagt, weil das Gericht dynamisch-evolutiv entscheide, sei mehr gemacht worden, sei mehr Kompetenz in dieses Individualbeschwerderecht eingepackt worden, als ursprünglich vorgesehen war. Da ist mir ein Zitat sehr dienlich, um diese Kritik etwas zu entkräften. Ständerat Peter Hefti hat in der Debatte 1974, als es um die Ratifikation ging, ausgeführt: "Vorsicht: Wenn jetzt gesagt wird, die EMRK bringe gegenüber der Bundesverfassung nichts Neues, muss man daran denken, dass Grundrechte immer konkretisiert werden. Es geht dort nicht nur um Sinngebung, sondern um Sinnschöpfung." Auch unsere Vorfahren haben also gewusst, als sie diese Ratifikation vornahmen, dass dynamisch-evolutiv entschieden werden würde.

Schliesslich geht es im Bericht auch um die Frage, ob die Schweiz die EMRK beeinflusst hat. Da kommt mir die Rede von Dean Spielmann vom 9. Dezember 2014 im Nationalratssaal zupass, in der er sehr ausführlich dargelegt hat, dass die Schweiz die EMRK tatsächlich insbesondere in der Zeit nach 1985 stark mitgeprägt hat, aber auch schon vorher entscheidend dahingehend mitgewirkt hat, dass man das System von der Kommission zum Gerichtshof verändert hat. Und dann - das ist der Höhepunkt - sind im Jahr 2010 mit der Konferenz in Interlaken entscheidende Impulse aus der Schweiz gekommen, welche ein Verbesserung des Verfahrenssystems gebracht haben.

Meine Vorrednerin hat sich bereits zur Frage der Kündigung der Konvention geäussert. Der Bundesrat sagt zu Recht, dass nicht geregelt ist, was geschehen würde, wenn ein Staat kündigen würde. Es ist lediglich vorgeschrieben, dass man die Konvention nur unterzeichnen kann, wenn man im Europarat auch aktiv mitmacht. Wenn man aber die Konvention kündigt, hat das dann auch zur Folge, dass man aus dem Europarat ausgeschlossen wird? Der Bundesrat hat in seinem Bericht auf Seite 48 entsprechende Vorbehalte angebracht und geschrieben: "Eine Kündigung würde deshalb in Konflikt geraten mit Artikel 3 der Satzung des Europarates." Dies würde zu einer echten und zusätzlichen Schwierigkeit führen.

Die andere Frage ist, wer innerstaatlich für die Kündigung der EMRK zuständig wäre. Da hat der Bundesrat aus meiner Sicht richtig entschieden, dass es zwar in der Kompetenz des Bundesrates wäre, aber wegen der wirtschaftlichen, politischen und rechtlichen Bedeutung der EMRK zweifellos nötig wäre, einen referendumspflichtigen Erlass durch die Bundesversammlung vorzusehen.

Schliesslich noch die Bilanz: Man hat klein angefangen, und dieser Beginn hat sich sehr gut entwickelt. Ich teile die Meinung - die Kommission hat das auch zur Kenntnis genommen -, dass eine Kündigung keine Option ist und dass die Schweiz weiter an der Verbesserung arbeiten und insbesondere die Überlastung des Gerichtes in Strassburg bekämpfen soll. Interessant dürfte die nächste Etappe werden, wenn die EU Mitglied wird und die Konvention ratifizieren wird: Dann wird es spannend sein zu sehen, wie das Kräfteverhältnis zwischen dem Europäischen Gerichtshof einerseits und dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg andererseits sich entwickeln wird.

Namens der Kommission danke ich dem Bundesrat für diesen hervorragenden Bericht.