Keller-Sutter Karin · Ständerat · 2015-12-07

Wortprotokoll

Dieser Bericht, der in der APK breit diskutiert wurde, zeigt deutlich, dass die EMRK eine Reaktion auf die Menschenrechtsverletzungen während des Zweiten Weltkrieges war. Die EMRK - wir haben das gehört - ist ein System des Europarates. Die Schweiz gehört seit 1963 zum Europarat, der Konvention ist sie 1974 beigetreten. Aus dem Bericht geht ebenfalls hervor, und das finde ich interessant, dass der Beitritt der Schweiz auch im Kontext des verstärkten Schutzes der Menschenrechte zu sehen ist, auch als Gegenreaktion auf den kommunistischen Ostblock. Damit habe ich auch gesagt, dass die EMRK ein wichtiges Instrument für den Schutz der Grundrechte ist. Zudem schützt sie die Bürgerinnen und Bürger auch vor staatlicher Willkür. Sie kann also auch als Instrument dafür bezeichnet werden, die Freiheit der Menschen auch in unserem Land zu schützen.

Trotzdem ist in den letzten Jahren die politische Debatte über die EMRK in der Schweiz und auch in anderen Staaten intensiver und lauter geworden. Das Verhältnis zwischen Landesrecht und der EMRK oder auch dem Völkerrecht im Allgemeinen wird zum Teil sehr kontrovers diskutiert. Wir haben es gehört: Interessanterweise ist es ja so, dass 93 Prozent der Beschwerden, die von der Schweiz zwischen 1974 und 2013 in Strassburg eingereicht wurden, als unzulässig erklärt wurden und dass nur 1,6 Prozent der Schweizer Beschwerdefälle vor dem Gerichtshof tatsächlich zu einer Verurteilung der Schweiz geführt haben. Ein Erfolg ist also keineswegs häufig, auch wenn dieser Eindruck in der Öffentlichkeit offensichtlich besteht. Der Grossteil der Klagen betraf im Übrigen auch das Verfahrensrecht, vor allem noch zur Zeit der früheren kantonalen Strafprozessordnungen.

Trotz der insgesamt geringen Fallzahlen darf am Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte auch Kritik geübt werden. Als die Schweiz nämlich 1974 die EMRK ratifizierte, wusste man wahrscheinlich nicht, dass der Gerichtshof später in der EMRK - so steht es auch im Bericht des Bundesrates - ein "living instrument", also ein lebendiges Dokument, erkennen würde. Vorhin hat Kollege Stöckli den Vater von Ständerat Thomas Hefti, Peter Hefti, erwähnt. Dieser hatte das offensichtlich schon kommen sehen. Der Bundesrat sagte damals nämlich eigentlich, die Mindeststandards im Bereich des Schutzes der Menschenrechte würden dann nicht in einer dynamischen Art und Weise überschritten. Für den Vater von Kollege Hefti war das damals aber schon absehbar. Vielleicht war aber diese Dynamik insgesamt vom Bundesrat und auch vom Parlament her nicht absehbar.

Jedenfalls aber ist die Kritik, der Gerichtshof urteile häufig wie eine mit umfassender Kognition ausgestattete Rechtsmittelinstanz, also sozusagen wie eine vierte Instanz, weit verbreitet. Dabei wird übrigens auch unter Bundesrichtern kritisiert, dass der Gerichtshof bei der Überprüfung sein Ermessen an die Stelle desjenigen der innerstaatlichen Gerichte stelle. Damit verhält sich der Gerichtshof, wie erwähnt, wie eine vierte Instanz. Auf jeden Fall müssen wir zur Kenntnis nehmen, dass Strassburg in den letzten Jahren wegweisende Urteile gefällt hat, die das schweizerische Verfahrensrecht beeinflusst haben. Es ist deshalb nicht ganz erstaunlich, dass bereits 1988 ein Vorstoss zur Kündigung der EMRK eingereicht wurde, der im Ständerat damals mit einer Stimme Unterschied abgelehnt wurde.

Die EMRK wurde abgeschlossen und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) eingesetzt, um - ich habe es erwähnt - in Europa einen Minimalstandard an Menschenrechten durchzusetzen. Diese dienen - ich möchte das nochmals betonen - dem Schutz wichtiger Freiheitsrechte vor staatlicher Willkür. Wenn sich der Gerichtshof jedoch zunehmend als vierte Instanz verhält, mischt er sich damit auch harmonisierend in nationale Angelegenheiten ein und entfernt sich zunehmend von seiner ursprünglichen und wichtigen Kernaufgabe, auf die er zurückzuführen ist. Das Hauptproblem der EMRK bildet denn auch die erwähnte Eigendynamik, aus der viel Unmut über "fremdes Recht" und "fremde Richter" erwächst.

Eine konstruktive Lösung besteht darin, den EGMR darauf zu verpflichten, sich wieder auf seine Kernaufgabe zu besinnen und die "margin of appreciation", also den nationalen Spielraum der Mitgliedstaaten, wieder stärker zu respektieren. Der EGMR ist keine vierte Instanz, sondern ein subsidiäres Organ zum Schutz wichtiger Menschenrechte vor bedeutsamer Verletzung. Ich möchte deshalb die Gelegenheit nutzen, den Bundesrat zu bitten, sich für diese Fokussierung einzusetzen. Nebst politischer Sensibilisierung sind namentlich folgende Reformen der EMRK anzustreben, wie sie teilweise bereits im von der Schweiz initiierten Interlaken-Prozess angedacht sind: Es braucht klarere Regeln für das neue Zulässigkeitskriterium des erheblichen Nachteils; es braucht weiter die Verankerung der Doktrin des nationalen Ermessensspielraums in der Konvention, also die Verankerung eines neuen Zulassungskriteriums, wonach der EGMR keine vierte Instanz ist; weiter braucht es das Prüfen einer Bestimmung, wonach für die Gutheissung einer Beschwerde ein qualifiziertes Mehr nötig ist, womit dann auch eine Fokussierung auf klare Verletzungen erfolgt.

Ich habe damit nicht gesagt, dass die kritisierte Weiterentwicklung, also die dynamisch-evolutive Entwicklung der Richtersprüche, per se problematisch ist. Denn wir wissen ja alle, dass sich eine Gesellschaft entwickelt; das Recht entwickelt sich und auch die Rechtsprechung. Aber der innerstaatliche Spielraum und die Subsidiarität müssen erhalten [PAGE 1192] bleiben, damit auch die EMRK ihren Rückhalt in den nationalen Parlamenten und in der Bevölkerung nicht verliert.

Wegen der dynamischen Auslegungspraxis des Gerichtshofes und wegen einiger in unseren Augen stossender Urteile die Kündigung der EMRK in Kauf zu nehmen wäre jedoch ein Fehler. Die Schweiz muss, wie erwähnt, vielmehr darauf hinwirken, dass sich der Gerichtshof wieder auf den Kerngehalt besinnt und dass das Subsidiaritätsprinzip gestärkt wird. In erster Linie sollen die Mitgliedstaaten für die Einhaltung und die Umsetzung der EMRK verantwortlich sein. Der Gerichtshof soll nur in Ausnahmefällen zum Zug kommen. Wir haben ja noch die Gelegenheit, im Rahmen der Motion Lustenberger 15.3335, die in der dritten Sessionswoche von unserem Rat behandelt wird, Stellung zu nehmen und diese auch im entsprechenden Sinn gutzuheissen.

Insgesamt haben die Bürgerinnen und Bürger in unserem Land vom grösseren Grundrechtsschutz durch die EMRK profitiert. Jedenfalls schützt sie den Einzelnen vor staatlicher Willkür und schützt damit auch die individuelle Freiheit.