Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2016-02-29

Wortprotokoll

Der Bundesrat unterstützt die Motion, weil sie einem Vorschlag entspricht, den er Ihnen damals als Gegenentwurf zur sogenannten Auns-Initiative, der Volksinitiative "Staatsverträge vors Volk!", unterbreitet hatte. Der Ständerat insbesondere hatte sich damals gegen den Gegenentwurf ausgesprochen. Es war in der Tat so, es gab diejenigen, die taktische Vorbehalte hatten; man hatte damals gerade etwas genug von direkten Gegenvorschlägen, man hatte das Gefühl, das helfe überhaupt nicht in einer Abstimmung. Aber es gab auch materielle Vorbehalte. Es war beides vorhanden. Aber, wie gesagt, der Bundesrat wäre wenig kohärent, wenn er nicht unterstützen würde, was er damals selber vorgeschlagen hatte.

Es wurde jetzt bereits ausgeführt: Der Hintergrund der Motion ist die Idee des Parallelismus. Wir haben heute schon weitgehend einen Parallelismus zwischen dem Gesetzesreferendum und dem fakultativen Staatsvertragsreferendum. Das bedeutet, dass die Frage, ob wichtige rechtsetzende Bestimmungen in einem Bundesgesetz oder in einem völkerrechtlichen Vertrag stehen, aus Sicht der Volksrechte keine Rolle spielt. Das heisst, Stimmberechtigte können in beiden Fällen das Referendum ergreifen; dann kann die Bevölkerung darüber abstimmen.

Diesen Parallelismus will jetzt die Motion Caroni auch auf Verfassungsebene verwirklichen. Das heisst konkret, dass Volk und Stände immer zustimmen müssen, wenn Normen mit verfassungsmässigem Charakter verabschiedet werden, und dies auch parallel, wie ich vorhin erwähnt habe, unabhängig davon, ob diese Normen in der Bundesverfassung oder in einem völkerrechtlichen Vertrag stehen sollen. Dieser Schritt würde dann sicher auch die demokratische Legitimation des Völkerrechts stärken.

Man kann sich noch fragen, ob die Motion und damit eine Verfassungsänderung wirklich notwendig sind. Es gibt die verbreitete Meinung, dass das obligatorische Referendum für völkerrechtliche Verträge mit verfassungsmässigem Charakter bereits heute im ungeschriebenen Verfassungsrecht verankert sei. In der Begründung der Motion steht dazu, die Antwort auf eine so wichtige Frage müsse durch das geschriebene Verfassungsrecht gegeben werden. Der Bundesrat teilt auch hier die Meinung des Motionärs; die ausdrückliche Verankerung im Verfassungstext würde sicher die Klarheit und auch die Rechtssicherheit erhöhen. Das hat der Bundesrat auch in seinem Bericht "Klares Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht" so festgestellt. Dieser Bericht wurde im Juni 2015 verabschiedet.

Die Anknüpfung an den verfassungsmässigen Charakter dürfte aus unserer Sicht praktikabel sein. Es gibt heute relativ klare Vorstellungen über diesen Begriff. Das heisst, es würden beispielsweise die Grundrechte erfasst, es können aber auch die Normen über die Zuständigkeiten von staatlichen Institutionen und über die Aufgaben des Bundes verfassungsmässigen Charakter haben.

Herr Ständerat Minder hat noch die Frage aufgeworfen bzw. verlangt, dass man eben in diesem Zusammenhang nicht nur den Abschluss, sondern auch die Änderung oder Kündigung von völkerrechtlichen Verträgen anschaut. Es ist natürlich so: Die Kündigung eines Vertrages kann mit dem Wegfall von Pflichten, aber auch mit dem Wegfall von Privilegien oder Vorteilen einhergehen. Gerade die EMRK ist dafür ein gutes Beispiel: Sie ist ein Privileg, ein Vorteil für die Bürgerinnen und Bürger, die sich so gegen den eigenen Staat bzw. dessen Übergriffe wehren können. Wenn man einen solchen völkerrechtlichen Vertrag kündigt, verliert jemand auch ein Recht auf etwas.

Wir sind der Meinung, dass man diese Fragen anschauen kann; es wurde in Ihrem Rat aber auch erwähnt, dass sich diese Fragen natürlich nicht nur beim obligatorischen, sondern auch beim fakultativen Staatsvertragsreferendum stellen. Es ist deshalb nicht zwingend, dass dies jetzt auch in diesem Zusammenhang geklärt werden muss. Klar ist, dass [PAGE 15] es eine wichtige rechtspolitische Frage ist, die wir sicher im Zusammenhang mit diesen Überlegungen auch prüfen werden.

Ich sage ganz offen, was ich mir während der Diskussion überlegt habe und worin mich Ständerat Bischof ehrlich gesagt auch bekräftigt hat: Falls Sie diese Motion annehmen, wage ich heute nicht vorauszusagen, ob dieses Projekt dann wirklich bis ganz am Schluss durchhält, inklusive Volksabstimmung mit einer entsprechenden Verfassungsänderung, die ja dann wiederum auch von Volk und Ständen unterstützt werden müsste. Ich gehe davon aus, dass wir ein Projekt ausarbeiten werden, wenn Sie diese Motion nun auch unterstützen. Dieses geht dann wie üblich in die Vernehmlassung.

Etwas - und das hat nun auch die Diskussion gezeigt - fände ich in diesem Zusammenhang schade und nicht ganz unproblematisch, wenn man nämlich im Zusammenhang mit dem obligatorischen und dem fakultativen Staatsvertragsreferendum nun plötzlich so täte, als sei ein völkerrechtlicher Vertrag ohne obligatorisches Staatsvertragsreferendum demokratisch halt doch nicht so richtig legitimiert. Das wäre aus meiner Sicht auch falsch, weil wir ja gerade in unserer Organisation immer wieder festgehalten haben, dass wir sagen, wo und wofür wir das fakultative Referendum wollen und wann wir das obligatorische Referendum wollen. Interessant ist ja, dass die Mehrheit der Bevölkerung, gerade indem sie diese Volksinitiative "Staatsverträge vors Volk!" abgelehnt hat - und zwar deutlich abgelehnt hat -, auch der Meinung war, dass man nicht einfach alles vors Volk bringen muss, nur damit es dann richtig gut und schön demokratisch legitimiert ist, sondern dass es in unserem Staat diese Aufgabenverteilung gibt, die Sinn macht, die sich auch bewährt hat. In diesem Sinne, denke ich, ist bei diesem Geschäft nicht die Frage, ob Staatsverträge überhaupt demokratisch richtig legitimiert sind, wenn sie nicht dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum unterstellt sind, sondern es ist eine Frage der Organisation und wie gesagt auch des Parallelismus.

Aber die Diskussion heute hat gezeigt, dass es neben diesen rein juristisch-technischen Fragestellungen auch politische Fragestellungen gibt, und das wollte ich einfach noch sagen. Ich glaube, das wird auch hier und im Nationalrat und im Rahmen der Vernehmlassung noch eine ziemlich ausführliche Diskussion geben. Aber das ist ja auch gut so. Es geht tatsächlich um sehr viel. Es geht um wichtige Fragestellungen.

Wir beantragen Ihnen, die Motion anzunehmen, wir sind aber darauf gefasst, dass Sie allenfalls - und das wäre ja dann nicht das erste Mal - auch noch einmal auf Ihren Auftrag zurückkommen dürften, falls Sie das für nötig befinden würden.