Engler Stefan · Ständerat · 2016-03-03

Wortprotokoll

Ich möchte einen Aspekt der Teilrevision herauspflücken, und zwar das Verhältnis zwischen Mehrwertsteuer und Gemeinwesen, und dazu einige Überlegungen machen.

Insgesamt erweist sich dieses Verhältnis zwischen Gemeinwesen und Mehrwertsteuer als ein eher wenig durchschaubares Verhältnis, das viel Raum für Fragen und Ermessen offenlässt, was zu vielen Praxisentscheiden führt. Es ist nun einmal so, dass die Mehrwertsteuergesetzgebung zur Frage, ob und für welche Leistungen ein Gemeinwesen mehrwertsteuerpflichtig ist, der Steuerverwaltung sehr viel Ermessen einräumt. Das hat zur Konsequenz, dass Empfänger von Finanzhilfen, von Subventionen, nie genau wissen, ob jetzt dieser oder jener Finanzfluss mehrwertsteuerpflichtig ist oder nicht. Handelt es sich bei einer Zahlung um ein mehrwertsteuerrechtliches sogenanntes Nichtentgelt, also um eine Subvention, oder handelt es sich bei einer Zahlung um ein Entgelt, dem eine mehrwertsteuerpflichtige Leistung gegenübersteht? Diese Unterscheidung ist in der Praxis relativ schwierig zu machen. Als Zweites stellt sich die Frage, ob sich eine Dienststelle eines Kantons oder einer Gemeinde als autonome Dienststelle qualifiziert, die der Steuerpflicht unterliegt. Auch diese Frage lässt sich nicht immer einfach beantworten. Eine dritte Frage, die sich stellt: Handelt es sich um eine steuerfreie hoheitliche Tätigkeit eines Gemeinwesens oder um eine Tätigkeit, die in den unternehmerischen Bereich fällt?

All diese Fragen lassen sich aus dem Gesetz nur unzureichend beantworten. Das erlaubt dem Beitragsempfänger in den wenigsten Fällen eine eigene schlüssige Beurteilung der Frage, ob die Mehrwertsteuerpflicht jetzt besteht oder nicht. Die Revision verpasst es meiner Meinung nach leider, in diesen Fragen eine Klärung zu schaffen, weshalb sich die Kommission entschieden hat, zumindest für den Bereich der Beiträge eine Differenz zu den nationalrätlichen Beschlüssen zu schaffen, damit man sich noch etwas vertiefter mit diesem Verhältnis beschäftigt.

Der Kommissionspräsident hat es angesprochen: Es werden in Artikel 21 Absatz 2 Ziffern 28 und 28bis wenige Neuerungen im Verhältnis zwischen den Gemeinwesen und vor allem in der Zusammenarbeit innerhalb des gleichen Gemeinwesens, aber auch mit vom Gemeinwesen beherrschten Gesellschaften legiferiert. Aber die eigentlichen Fragen, die in der Praxis gestellt werden, werden nicht beantwortet. Entsprechend hat der ehemalige Präsident der Finanzdirektorenkonferenz in der Anhörung vor dem Nationalrat gesagt, obschon die Besteuerung der einen durch eine andere staatliche Ebene ein föderalismuspolitischer und steuersystematischer Konstruktionsfehler der Mehrwertsteuer sei, werde man vorläufig aus finanzpolitischen Gründen auf die Weiterverfolgung von weiter gehenden Vorschlägen verzichten. Er nannte dafür ausdrücklich auch eine Steuerausnahme für sämtliche Leistungen zwischen den Gemeinwesen und damit auch die Mehrwertsteuerentlastung von Gemeinwesen, soweit sie nicht unternehmerisch tätig sind.

Lassen Sie mich an zwei Beispielen kurz illustrieren, was für Fragen in der Praxis aufgeworfen werden. Der Bund leistet im Rahmen der Waldgesetzgebung und im Rahmen von Programmvereinbarungen Finanzhilfen an die Kantone zur Pflege von Schutzwäldern. Die Kantone vereinbaren mit den Forstbetrieben der Gemeinden den Umfang, Inhalt und die Höhe der zu erbringenden Leistungen bzw. auch der Entschädigung. Gemäss der Eidgenössischen Steuerverwaltung liegt diesbezüglich aber keine Subvention vor, weil mit der Leistungsvereinbarung ein konkreter Auftrag erteilt worden ist.

Ein weiterer Fall, der in den Kantonen zu Diskussionen Anlass gibt, betrifft - der Kommissionspräsident hat es kurz angesprochen - die Beiträge des Bundesamtes für Strassen an die Kantone für die von den Kantonen bzw. von den Gemeindefeuerwehren zu besorgende Aufrechterhaltung der Schadenwehren auf den Nationalstrassen. Auch in diesem Fall macht die Eidgenössische Steuerverwaltung die Mehrwertsteuer geltend mit dem Argument, es handle sich nicht um ein sogenanntes Nichtentgelt, um eine Subvention, sondern um ein steuerpflichtiges Entgelt, dem eine Leistung gegenübersteht - als ob den Subventionen keine Leistungen gegenüberstehen würden! Ich könnte Ihnen weitere Beispiele aus der neuen Regionalpolitik, aus dem Gewässerschutzrecht, aus dem Energierecht nennen, in denen [PAGE 65] ähnliche Fragen aufgeworfen werden, die immer mehr zu Abgrenzungsschwierigkeiten führen.

Ich bin klar der Meinung, dass diese Abgrenzung und diese Klärung durch den Gesetzgeber vorzunehmen und nicht von der Eidgenössischen Steuerverwaltung in ihrer Praxis zu entwickeln sind und schon gar nicht, wie im Falle der Radio- und Fernsehempfangsgebühren, vom Bundesgericht vorgenommen werden sollten. Es sollte auch nicht sein, dass die Gemeinwesen ihre Strukturen, vertraglichen Abmachungen untereinander, aber auch einfache Verbuchungen so ausgestalten, dass sie mehrwertsteuerrechtlich optimiert, aber in funktionaler Hinsicht vielleicht nicht ganz richtig sind.

Es gibt noch einen weiteren Bereich, den man hier an und für sich ansprechen müsste. Man müsste nicht nur die Frage ansprechen, was Subvention ist und was Entgelt für eine Leistung; auch das Thema der Kürzung des Vorsteuerabzugs bei Subventionen wäre eine Vertiefung wert. Die geltende Praxis der Beschränkung des Vorsteuerabzugs beim Erhalt von Subventionen, namentlich auch im Verhältnis zwischen Kanton und Gemeinden, verdiente eine vertieftere Auseinandersetzung. Der Bund schöpft dadurch nämlich einen Teil der kantonalen und kommunalen Subventionen selber ab. Es findet also quasi eine Umverteilung von kantonalen und kommunalen Steuergeldern hin zum Bund statt.

Um eine wirkungsvolle administrative Entlastung für die Kantone und die Gemeinden zu erreichen, hat die Kommission die Vorlage insofern angepasst, als sie Leistungen zwischen den Gemeinwesen, die nichtgewerblichen Charakter haben, von der Steuer ausnehmen will. Ich bin froh um den Einzelantrag Hegglin Peter, welcher das, was die Kommission erreichen wollte, korrekter zum Ausdruck bringt. Wir werden in der Detailberatung kurz darauf zu sprechen kommen, worin der Unterschied zwischen der Fassung der Kommission und dem Antrag Hegglin Peter besteht.

Ich bin für Eintreten, bedaure es allerdings, dass im Bereich der Leistungen zwischen den Gemeinwesen die wichtigsten Fragen eigentlich nicht geklärt werden konnten.