Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2016-09-14

Wortprotokoll

Ich möchte ein paar einleitende Bemerkungen zu dieser Vorlage machen, weil wir ja nach der Rückweisung der Integrationsvorlage durch Ihren Rat mit dem Auftrag, nach der Abstimmung vom 9. Februar 2014 eine Zusatzvorlage zu bringen, diese Diskussion nicht mehr geführt haben.

Eine kurze Rückblende: Von den Sechziger- bis zu den Achtzigerjahren des letzten Jahrhunderts kamen Hunderttausende von Menschen in die Schweiz. Sie wurden zum Teil von Arbeitgebern in die Schweiz geholt, weil die Arbeitskräfte hier nicht reichten, um den grossen wirtschaftlichen Aufschwung in unserem Land zu bewältigen. Man hat also diese Menschen in unser Land geholt. Sie sind gekommen, sie haben hier gearbeitet, aber es gab im letzten Jahrhundert kaum eine echte Integrationspolitik - mit dem Resultat, dass viele dieser Menschen nach Jahrzehnten, die sie hier verbracht hatten, immer noch keine Landessprache sprachen; sie waren dann beim Konjunkturabschwung die Ersten, die die Arbeit verloren und Sozialhilfe beantragt haben. Die Folgen dieser mangelnden Integration haben wir teuer bezahlt; wir bezahlen sie zum Teil immer noch.

Die Vorlage, die Sie heute beraten, ist auch das Resultat einer Lehre, die wir aus der damals mangelnden Integration ziehen wollen. Vor zehn Jahren - vor zehn Jahren! - hat der damalige FDP-Ständerat Schiesser eine Motion eingereicht, die ein Integrationsrahmengesetz verlangt (06.3445), und die sozialdemokratische Fraktion hat ebenfalls eine Motion eingereicht, die vom Bund eine echte Integrationspolitik verlangt (06.3764). Seit zehn Jahren arbeitet man also daran. Diese Arbeit wurde in intensivster Zusammenarbeit mit den Kantonen, mit den Städten und mit den Gemeinden gemacht, weil die Integration letztlich nicht beim Bund stattfindet, sondern in den Kantonen, in den Städten und in den Gemeinden. Der Bund gibt lediglich die Rahmenbedingungen vor.

Nach der Abstimmung über die Masseneinwanderungs-Initiative haben Sie dem Bundesrat gesagt, er solle aufgrund der neuen Ausgangslage - man will in Zukunft eine indirekte Steuerung der Zuwanderung, indem man das inländische Arbeitskräftepotenzial besser ausschöpft - diese Vorlage zurücknehmen und diesbezüglich noch einmal neue Vorschläge bringen. Das hat der Bundesrat gemacht, das ist die Zusatzbotschaft. Es ist also eine Auftragsarbeit, der Bundesrat hat sie nicht erfunden. Sie beraten heute nun beide Vorlagen gleichzeitig.

Der Inhalt dieser Vorlage besteht im Wesentlichen darin, dass die Eigenverantwortung von Ausländerinnen und Ausländern gestärkt werden soll und dass klare, zum Teil auch höhere Erwartungen an sie gestellt werden; wir kommen dann im Detail darauf zurück. Natürlich gibt es bereits heute bei der Erteilung oder Verlängerung von Bewilligungen Vorgaben in Bezug auf die Integration. Aber mit dieser Vorlage klären wir die Integrationskriterien, die eben erfüllt sein müssen, damit eine Bewilligung überhaupt erteilt oder verlängert wird. Wir sehen mit dieser Vorlage ebenfalls die Möglichkeit von Integrationsvereinbarungen vor, dann nämlich, wenn ein ungünstiger Integrationsverlauf absehbar ist. Wir haben Vorkehrungen getroffen, wenn es Integrationsdefizite gibt, bis und mit Sanktionen bei der Nichteinhaltung von Integrationsvereinbarungen.

Die Zusatzbotschaft, die der Bundesrat in diesem Jahr verabschiedet hat, werden Sie heute ebenfalls beraten. Sie haben, wie gesagt, gefordert, man solle mehr tun, um das inländische Arbeitskräftepotenzial zu fördern, weil das eben eine indirekte Steuerung der Zuwanderung erlaubt. In diesem Zusammenhang haben wir Ihnen auch Massnahmen vorgeschlagen, die die bessere Integration von hier anwesenden Personen in den Arbeitsmarkt ermöglichen: Abbau von Bürokratie, Abschaffung der Sonderabgabe, eine Meldepflicht anstelle einer Bewilligungspflicht; wir werden noch darauf zurückkommen. Übrigens hat Ihre Staatspolitische Kommission im Zusammenhang mit der Umsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative letzte Woche einstimmig beschlossen, dass im Gesetz festgehalten werden solle, dass das inländische Arbeitskräftepotenzial besser auszuschöpfen sei und dass der Bundesrat Ihnen hierzu Massnahmen vorschlagen solle. Heute haben Sie zwei, die Sie beraten können. Ich hoffe, dass Sie den Ball aufnehmen, den Ihnen der Bundesrat zugespielt hat.

Ich komme nun noch zu einzelnen Minderheitsanträgen im Rahmen der Diskussion von Block 1; ich werde nicht zu allen Minderheitsanträgen sprechen.

Ich beginne mit dem Minderheitsantrag Glättli zu Artikel 33 Absatz 5. Es geht hier um die Frage, ob bei einem ungünstigen Integrationsverlauf, wenn ein solcher also absehbar ist, eine Integrationsvereinbarung abgeschlossen werden kann. Herr Glättli möchte diesen Absatz streichen. Wir sind der Meinung, dass es keinen Sinn macht, in jedem Fall eine Integrationsvereinbarung abzuschliessen. Wir wollten die Kantone nicht dazu verpflichten; die Kantone wollten das auch nicht. Wenn hingegen ein ungünstiger Integrationsverlauf absehbar ist, sind wir der Meinung, dass wir hier den Kantonen - das macht ja nicht der Bund - ein gutes, sinnvolles Instrument in die Hand geben, um mit einer einzelnen Person ein Programm zu verabschieden, um auch eine Vorgabe zu machen, was zu tun ist, um den Integrationsverlauf zu verbessern. Selbstverständlich ist es dann bei Nichteinhaltung dieser Integrationsvereinbarungen auch möglich, entsprechende Sanktionen zu ergreifen respektive eine Verlängerung oder eine Bewilligung nicht zu erteilen.

In diesem Sinne bitten wir Sie, bei Artikel 33 Absatz 5 den Antrag der Kommissionsmehrheit zu unterstützen.

Ich komme zu Artikel 34 Absatz 2. Hier geht es um die Frage, ob es, wenn die Integrationskriterien vollumfänglich erfüllt sind, einen Anspruch auf die Erteilung einer Niederlassungsbewilligung geben soll. Erinnern Sie sich kurz: Sie haben vor Kurzem die Totalrevision der Bürgerrechtsgesetzgebung abgeschlossen, und Sie haben dort ein Stufenmodell verabschiedet. Sie haben gesagt: Je geregelter der Aufenthaltstitel ist, je gesicherter der Aufenthaltsstatus ist, desto höher sind die Anforderungen. In diesem Stufenmodell kommt zuerst die Aufenthaltsbewilligung, nachher die Niederlassungsbewilligung. Sie haben bei der Revision des Bürgerrechtsgesetzes entschieden, dass ein Einbürgerungsgesuch nur noch jemand stellen kann, der bereits über eine Niederlassungsbewilligung verfügt. Das heisst, Sie haben die Bedeutung der Niederlassungsbewilligung massiv erhöht. Früher war es anders, da konnte man auch bereits mit einer Aufenthaltsbewilligung ein Einbürgerungsgesuch stellen.

Im Rahmen dieses Stufenmodells ist es jetzt natürlich kohärent, wenn Sie sagen: Wenn jemand die Kriterien für die Niederlassungsbewilligung erfüllt, bleibt es dann nicht nochmals völlig offen, ob der eine Kanton eine Niederlassungsbewilligung erteilt und der andere noch nicht. Denn Sie wissen eben, ohne Niederlassungsbewilligung hat die Person heute nicht mal mehr die Möglichkeit, ein Einbürgerungsgesuch zu stellen. Sie wissen, dass Einbürgerungsgesuche immer auch abgelehnt werden können. Es gibt also keinen Anspruch auf Einbürgerung. Aber wir sind der Meinung, dass es kohärent ist, wenn Sie einen Anspruch auf eine Niederlassungsbewilligung vorsehen, selbstverständlich unter der Voraussetzung, dass alle Kriterien eingehalten sind.

Wenn Sie hier diesen Anspruch nicht vorsehen - das muss ich Ihnen und zuhanden der Materialien einfach sagen -, dann ist es natürlich nicht so, dass man im Kanton einfach entscheiden kann, dass die eine Person zum Beispiel aufgrund irgendwelcher Sympathien eine Niederlassungsbewilligung bekommt und die andere nicht. Es gilt gemäss unserer Bundesverfassung das Gleichheitsgebot in unserem Land. Wir sind ein Rechtsstaat, und deshalb müsste das Gleichheitsgebot selbst dann, wenn Sie sich jetzt nicht für diesen Anspruch auf eine Niederlassungsbewilligung entscheiden würden, ganz klar eingehalten werden. Die Kantone dürften hier nicht willkürlich entscheiden. Sie müssten, wenn die Kriterien erfüllt wären, umgekehrt eigentlich gravierende Gründe haben, um eine Niederlassungsbewilligung nicht zu erteilen. Wir sind der Meinung, dass Sie mit der Formulierung, wie wir sie Ihnen vorschlagen, hier Rechtsklarheit und Rechtssicherheit schaffen. [PAGE 1302]

Ich bitte Sie deshalb, bei Artikel 34 Absatz 2 den Antrag der Minderheit Barrile zu unterstützen.

Ich komme noch zu Artikel 58a, zu den Integrationskriterien. Ich habe Ihnen vorhin erläutert, dass Sie mit dem Bürgerrechtsgesetz ein Stufenmodell verabschiedet haben. Sie haben gesagt, je gesicherter der Aufenthaltsstatus sei, desto höher seien die Anforderungen, zum Beispiel in Bezug auf die Sprache. Zu den Minderheitsanträgen, die jetzt hier bei Artikel 58a gestellt werden, muss ich Ihnen sagen: Damit bringen Sie das ganze Konzept durcheinander. Beim Bürgerrechtsgesetz haben Sie gesagt, die Sprachanforderungen würden mit jedem Aufenthaltsstatus steigen. Jetzt sagen Sie sozusagen, dass das alles nicht mehr gelte, was Sie beim Bürgerrechtsgesetz beschlossen haben. Jetzt müssen die Sprachanforderungen schon bei der Aufenthaltsbewilligung, schon bei der Niederlassungsbewilligung erfüllt werden. Damit würden Sie eigentlich dieses Stufenmodell, das Sie als kohärent und sinnvoll erachtet haben und auch so beschlossen haben, wieder völlig durcheinanderbringen.

Ich bitte Sie deshalb hier, die Minderheitsanträge zu Artikel 58a abzulehnen.

Ich komme noch zu Artikel 62 Buchstabe f. Es geht hier um den Widerruf von Bewilligungen. Der Minderheitsantrag Burgherr möchte, dass es, wenn die Integrationsvereinbarung nicht eingehalten wird, sozusagen automatisch zu einem Widerruf der Bewilligung kommt. Der Bundesrat und der Ständerat schlagen Ihnen aber vor, dass es Gründe gibt, entschuldbare Gründe, bei denen es dann nicht automatisch zu einem Widerruf kommen sollte. Was sind diese entschuldbaren Gründe? Zum Beispiel Krankheit. Wenn man eine Integrationsvereinbarung abschliesst, Vorgaben macht und dann die betreffende Person - vielleicht auch wegen einer ganz schwierigen Schwangerschaft - wochenlang im Bett liegen muss und die Sprachkurse nicht besuchen kann, sie also diese Integrationsvereinbarung aus entschuldbaren Gründen nicht so erfüllen kann, wie dies vorgesehen war, dann sagt der Antrag der Minderheit Burgherr: "Raus aus dem Land - keine entschuldbaren Gründe, Schwangerschaft hin oder her, Krankheit hin oder her, Sie müssen unser Land verlassen." Ich glaube nicht, dass wir so mit Menschen umgehen sollten. Das würde auch dem Verhältnismässigkeitsprinzip widersprechen.

Deshalb bitte ich Sie, hier bei Artikel 62 Buchstabe f den Antrag der Minderheit Burgherr abzulehnen.

Ich komme noch zum letzten Artikel in diesem ersten Block, Artikel 63. Es geht hier um den Widerruf der Niederlassungsbewilligungen, also auch wieder um diese Widerrufsthematik. Hier hat Ihre Kommission entschieden, dass es nicht nur einen Widerruf von Niederlassungsbewilligungen, sondern auch eine Rückstufung von der Niederlassungs- zur Aufenthaltsbewilligung geben soll. Ich muss Ihnen sagen, in der Vernehmlassung haben die Kantone uns gesagt: Bitte macht das nicht! Die Gründe für einen Widerruf der Niederlassungsbewilligung sind heute geregelt und klar formuliert. Nun muss man sagen, ob man eine Niederlassungsbewilligung widerrufen oder zurückstufen will.

Was heisst "zurückstufen"? Was passiert, wenn sich die betreffende Person erneut nicht an die Vorgaben hält? Machen Sie dann nochmals eine Rückstufung? Bitte schaffen Sie keine neue Bürokratie! Wir hören ja von Ihnen immer wieder, Sie wollten Bürokratie abbauen. Hier schaffen Sie nun mit der Rückstufung eines niedergelassenen integrationsunwilligen Ausländers zum Jahresaufenthalter eine neue Ausgangslage. Was machen Sie, wenn er dann immer noch integrationsunwillig ist? Ich bitte Sie, hier nicht zusätzliche Bürokratie zu schaffen. Die Kantone haben Sie gebeten, das nicht zu tun. Wir haben klare Kriterien, wann ein Aufenthaltsstatus oder eine Niederlassungsbewilligung widerrufen werden kann. Diese Kriterien gelten selbstverständlich weiterhin. Die zusätzliche Möglichkeit der Rückstufung bringt eigentlich nichts ausser viel Bürokratie, viel Aufwand und wenig Resultate.

Ich bitte Sie, hier den Einzelantrag Barrile zu unterstützen.

Zusammenfassend: Ich bitte Sie, in Block 1 sämtliche Minderheitsanträge abzulehnen, mit Ausnahme des Antrages der Minderheit Barrile bei Artikel 34 Absatz 2 sowie des Einzelantrages Barrile bei Artikel 63.