Gross Andreas · Nationalrat · 2002-03-21

Wortprotokoll

Wir beginnen hier eine Volksrechtsdiskussion, einen Versuch, so genannte Mängel der Volksrechte auszugleichen - in einer langen Tradition. Viele von Ihnen sind sich bewusst, dass die Vorlage, die vor allem auch im Ständerat initiiert worden ist, sozusagen der Restposten des Versuches ist, im Zusammenhang mit der Verfassungsrevision zwei Extrapakete der Reform zu konstituieren. Eines der Pakete betraf damals die Justizreform, das andere die Volksrechte. Diese Reformidee aus der Mitte der Neunzigerjahre lebte vor allem von der Idee, dass die Bevölkerung, die Bürgerinnen und Bürger überlastet seien und dass deshalb sozusagen eine Rationalisierung in der direkten Demokratie stattfinden müsse. Man hat dann, vor allem Herr Bundesrat Koller, die Figur aufgebaut, dass das Referendum und das Initiativrecht ein bisschen erschwert werden müssten. Dafür schlägt man ein neues Volksrecht vor, ein so genanntes neues Volksrecht: die allgemeine Volksinitiative.

Heute ist von dieser Übungsanlage glücklicherweise nicht mehr die Rede. Die damalige Idee ist gescheitert. Wir dürfen es uns anrechnen, dass wir zwei-, dreimal mehrheitlich festgestellt haben, dass wir keine Erschwerung der direkten Demokratie wollen, dass wir keine Erhöhung der Unterschriftenzahlen bei Volksinitiativen und Referenden wollen.

Der Ständerat wollte dann mehr als dieses Scheitern und hat vorgeschlagen, dass wir die Konsenspunkte, diejenigen Aspekte der Reform, bei denen Ständerat und Nationalrat schon in der Vorverhandlung ähnlicher Meinung waren, wieder aufnehmen, in einer gemeinsamen Subkommission durchberaten und schauen, ob wir noch genügend Substanz haben, um ein Paket zu schnüren, dass sich sehen lassen kann in Bezug auf eine Reform der direkten Demokratie, die den verschiedenen Interessen Rechnung trägt.

Es stimmt, dass von einer grossen Reform in diesem Zusammenhang heute nicht mehr gesprochen werden kann. Es ist wieder sozusagen die schweizerische "Schildkrötenkultur" - in dem Sinne, dass die Schildkröten, neben den Schnecken, an diesem Tempo Freude haben, weil sie sich überhaupt nicht überfordert sehen müssen.

Die zentrale Innovation dieses Restpaketes ist die allgemeine Volksinitiative. Die allgemeine Volksinitiative hat den grossen Vorteil, dass sich die Initianten nicht entscheiden müssen, auf welcher Ebene ihre Reform angesiedelt werden soll; dass sie ihr Anliegen, das ja oft ein Anliegen für die Gesetzgebung ist, in die Maschinerie des Parlamentes einbringen können und dass das Parlament entscheiden kann, ob es tatsächlich auf die gesetzliche Ebene gehört und ob es eine Verfassungsgrundlage gibt; man muss also nicht die Verfassung ändern, sondern kann direkt auf die Gesetzesebene gehen.

Der Bundesrat hat gesehen - und das ist einer der grossen Streitpunkte, über den wir nachher länger diskutieren werden -, dass dieses neue Volksrecht einen anderen Charakter hat als die Verfassungsinitiative, die wir seit 1891 kennen, oder die Gesetzesinitiative, die einige von uns für die Bundesebene vorschlagen und die wir auf kantonaler Ebene überall kennen. Der Unterschied ist die Verbindlichkeit.

Der grosse Sinn der Volksinitiative, wie wir sie heute kennen, ist der, dass ein Teil des Volkes gewiss sein kann, sein Anliegen dem ganzen Volk zur Abstimmung vorlegen zu können. Genau so, wie die 100 000 Menschen ihr Anliegen formuliert haben, kann abgestimmt werden. Nur das Initiativkomitee kann dies verhindern.

Die allgemeine Volksinitiative hat einen weniger verbindlichen Charakter. Sie spielt den Ball in den Garten des Parlamentes; im Vertrauen darauf, kann man sagen, dass das Parlament diesen Ball im Geiste der Initianten aufnehmen wird. Die Initianten wissen nicht, wie die Vorlage, die aufgrund ihrer Anregung vom Parlament konstruiert wird, dann genau aussehen wird.

Der Bundesrat trägt dieser unterschiedlichen Verbindlichkeit Rechnung, indem er für die allgemeine Volksinitiative eine andere Unterschriftenzahl vorschlägt, nämlich 70 000. Das war der grosse Streitpunkt, sowohl in unserer Kommission wie auch im Ständerat. Im Ständerat gab es sogar Leute, die mehr als 100 000 Unterschriften vorsehen wollten. Sie sind glücklicherweise in der Minderheit geblieben. Es gab im [PAGE 398] Ständerat sogar Leute, die die Fristen für die Sammlung der Unterschriften kürzen, also eine Erschwerung, ein Ungleichgewicht wollten. Auch sie sind glücklicherweise in der Minderheit geblieben.

Die Mehrheit unserer Kommission ist nach wie vor für 100 000 Unterschriften.

Ich gehöre zur Minderheit, die, wie der Bundesrat, dem unverbindlichen Charakter der neuen allgemeinen Volksinitiative auch mit einer anderen Unterschriftenzahl gegenüber der Verfassungsinitiative Rechnung tragen möchte. Denn - das muss man ganz klar sagen, und ich hoffe auch, dass darüber diskutiert wird - normalerweise kritisieren Bürgerinnen und Bürger das Parlament, wenn sie eine Volksinitiative machen. Die Motivation für eine Volksinitiative ist entweder die Freude über eine gute, neue Idee, die noch nicht im Parlament verankert ist, oder der Ärger - oder sogar eine Wut - über das, was das Parlament nicht gemacht hat. Aus dieser emotionalen Motivation kommt dann die Energie, so viele Unterschriften zu sammeln, dieses Unternehmen auf sich zu nehmen. Dieser emotionalen Voraussetzung entspricht die Überzeugung, dass man genau das, was man möchte, dann dem Volk vorlegen kann. Man möchte nicht vom Parlament abhängig sein in Bezug auf das, was vom eigenen Tun dann vors Volk kommt. Diesem Unterschied muss man Rechnung tragen.

Es ist ein Konstruktionsfehler der allgemeinen Volksinitiative - man baut von Anfang an sozusagen einen Konstruktionsfehler in das neue Produkt ein -, wenn man hier keine Differenzierung macht. Ich denke, das wird nachher einer der grossen Streitpunkte in der Diskussion sein.

Wir müssen diese Diskussion aber noch in einen grösseren Zusammenhang stellen. Wir können nicht zufrieden sein - das ist eine Relativierung auch dieser Vorlage -, denn vieles deutet darauf hin, dass wir bald wieder auf diese Vorlage zurückkommen werden, wie auch immer ihr Schicksal sein wird. Wir können nicht zufrieden oder stolz darauf sein, dass es uns in einer jahrelangen Auseinandersetzung gelungen ist zu erreichen, dass die Unterschriftenzahlen bei Volksinitiativen und Referenden nicht erhöht werden. Denn es ist in der Öffentlichkeit viel zu wenig bewusst geworden, was der Bundesrat im Juni letzten Jahres in seiner Stellungnahme zum ursprünglichen Antrag der ständerätlichen Kommission durchaus gesagt hat: dass nämlich in der zweiten Hälfte der Neunzigerjahre in der Praxis der direkten Demokratie Veränderungen stattgefunden haben, welche unsere Diskussion betreffen und welche auch zeigen, dass das Schildkrötentempo diese Vorlage in dem Sinne belastet, dass wir heute über eine Reform diskutieren müssen, die möglicherweise nicht auf der Höhe der Zeit ist. Der Bundesrat hat nämlich klar festgestellt, dass die Beanspruchung der Stimmberechtigten eben nicht nur von den Volksinitiativen und Referenden herkommt, sondern auch von den Vorlagen der Behörden. Er hat festgestellt, dass beim Referendum eigentlich nicht von einem gesteigerten Gebrauch gesprochen werden kann, weil die kleine Zunahme der fakultativen Referenden Ausdruck der Zunahme der Gesetze ist, bei denen man überhaupt ein Referendum ergreifen kann.

Die entscheidende Änderung ist vor allem, dass heute etwa 70 bis 80 Prozent - in den Städten wie Basel oder Zürich zum Teil sogar 90 Prozent - der Bürgerinnen und Bürger ihre Stimme nicht mehr an der Urne abgeben, sondern per Post. Dieser enorme Gebrauch der Briefwahl hat die Urne als Ort des Unterschriftensammelns - die Urne war für die meisten Initianten immer der favorisierte Lieblingsort - wegfallen lassen. Der Wegfall der Urne als Sammelort bedeutet: Wenn man stattdessen vor dem Migros- oder vor dem Coop-Laden Unterschriften sammelt, muss man pro Unterschrift etwa viermal länger mit Menschen diskutieren. Im Unterschied zur Urne hat es dort - wie überall sonst im schweizerischen öffentlichen Raum - auch Desinteressierte, nicht Stimmberechtigte, Jüngere oder Leute, die nicht Schweizer Bürger sind. Pro Menschen, den man anspricht, sammelt man deshalb viel weniger Unterschriften als vor der Urne.

Der Bundesrat hat glücklicherweise selber festgestellt, dass diese Entwicklung zu einer kalten Erschwerung des Gebrauchs der direkten Demokratie geführt hat. Es ist heute mehr als doppelt so schwierig, die alten Unterschriftenzahlen zu erreichen, weil eben in der Schweiz die Unterschriften immer noch vor allem gesammelt und nicht einfach bestellt werden können.

Diese Entwicklung, diese Erschwerung ist noch nicht als Tatsache ins Bewusstsein gedrungen. Aber wenn man genau hinschaut, wie die Unterschriftenzahlen zustande gekommen sind, dann sieht man, dass heute viel mehr Initianten Unterschriftensammler bezahlen. Das wäre dann wiederum eine Infragestellung des Instrumentes. Denn das Instrument ist genau für jene gemacht worden, die nicht über grosse organisatorische Macht verfügen, die nicht über grosse Geldmacht verfügen. Wenn man dieses Instrument nur gebrauchen kann, wenn man Geld hat, um Unterschriftensammler zu bezahlen, dann verliert es die Legitimierung, welche es der schweizerischen Politik gibt, es verliert die Integrationskraft über alle sozialen Schichten und Klassen unserer Gesellschaft hinweg. Dieser Punkt ist im Zuge dieser Diskussion deutlich geworden; man muss zugeben, dass er in die Reform selber noch nicht eingeflossen ist. Aber vielleicht könnten wir uns doch überlegen, ob dies nicht auch Anlass dafür sein sollte, eher der Entwicklung der ursprünglichen bundesrätlichen Idee bei der Festsetzung der Unterschriftenzahl für die allgemeine Volksinitiative - nämlich 70 000 statt 100 000 - Rechnung zu tragen.

Neben der Frage der allgemeinen Volksinitiative, neben der Frage der Unterschriftenzahl für die allgemeine Volksinitiative ist das Staatsvertragsreferendum die zweite grosse Reform. Dort wollen wir in Zukunft allen Bürgerinnen und Bürgern ermöglichen, dass gegen jegliche Staatsverträge, die eine Rechtsetzungsfolge haben, das fakultative Referendum ergriffen und so eine Parallelität zwischen ausserschweizerischer und innerschweizerischer Rechtsentwicklung gemacht werden kann, welche gewährleistet, dass die direkte Demokratie durch die zunehmende europäische und völkerrechtliche Rechtsentwicklung nicht infrage gestellt wird.

Das wären die beiden Hauptstreitpunkte. Es gibt einzelne Detailanträge, die interessant und wichtig sind, die wir auch diskutieren müssen. Aber es ist richtig, wenn wir diese in der Detailberatung diskutieren und uns in der Eintretensdebatte auf die zwei grossen Neuerungen, Volksinitiative allgemeiner Art und Staatsvertragsreferendum, konzentrieren.