Müller Philipp · Ständerat · 2016-11-30

Wortprotokoll

Am 9. Februar 2014, das ist Ihnen allen bekannt, hat die Mehrheit von Volk und Ständen die sogenannte Masseneinwanderungs-Initiative angenommen. Der weitere Ablauf des politischen Prozesses dürfte Ihnen bekannt sein. Ich kann daher auf weitere diesbezügliche Erläuterungen verzichten.

Am 21. September 2016 hat der Nationalrat die Vorlage beraten und sich dabei für ein Konzept mit den folgenden Eckpunkten entschieden:

Die erste Stufe ist die Förderung des inländischen Arbeitskräftepotenzials zur Reduktion des Bedarfs an zusätzlichen ausländischen Arbeitskräften.

In der zweiten Stufe kann der Bundesrat eine Meldepflicht für offene Stellen einführen, sofern ein bestimmter Schwellenwert überschritten wird. Dieser Schwellenwert ist gemäss dem Beschluss des Nationalrates mit einer Vielzahl von arbeitsmarktlichen Indikatoren zu definieren. Es sind dies die Wirtschaftsentwicklung, Arbeitsmarktentwicklung, Entwicklung des Bruttoinlandprodukts, Beschäftigung, Arbeitslosigkeit, Lohnentwicklung, gesamtwirtschaftliche Interessen, völkerrechtliche Verpflichtungen, nachhaltige Integration in den Arbeitsmarkt und das soziale sowie gesellschaftliche Umfeld, kulturelle und wissenschaftliche Bedürfnisse sowie die demografischen, sozialen und gesellschaftlichen Entwicklungen. All diese Indikatoren müssten noch erhoben und irgendwie gewichtet werden, um einen Schwellenwert bestimmen zu können. Es liegt auf der Hand, dass mit dieser Vielfalt von Indikatoren, die zudem sehr diffus und kaum konkret zu erheben sind, keine Rechtssicherheit erreicht werden kann. Ein Unternehmen kann mit einem solchen Konzept nicht wissen, ob und mit welchen Kriterien überhaupt je ein Schwellenwert erreicht wird, der zu möglichen Massnahmen führen könnte.

In der dritten Stufe heisst es, dass der Bundesrat bei schwerwiegenden wirtschaftlichen und sozialen Problemen weitere geeignete Massnahmen beschliessen kann. In der ständerätlichen Kommission wurde der sogenannte Inländervorrang light, mittlerweile das Markenzeichen der Lösung des Nationalrates, von keinem Mitglied aufgenommen. Hingegen basiert der Antrag der Minderheit I, zu dem Kollege Bischof noch sprechen wird, auf diesem Konzept.

Am 7. November 2016 hat Ihre SPK die Beratungen abgeschlossen. Dabei hat sich die Kommission von drei Grundsätzen leiten lassen:

1. Die bilateralen Verträge sollen nicht gefährdet werden. Diese haben ja bereits mehrfach die Zustimmung des Volkes erhalten. Artikel 121a der Bundesverfassung verlangt zudem keine Kündigung, sondern eine Anpassung des Freizügigkeitsabkommens. Ohne Mitwirkung des Vertragspartners sind aber Änderungen nicht machbar. Hier wurden unerfüllbare Erwartungen geweckt. Daher hat sich die Kommission dafür entschieden, die Bilateralen nicht aufs Spiel zu setzen, sind sie doch für die Schweiz, für die Wirtschaft und damit für unzählige Arbeitsplätze sehr wichtig.

2. Die Umsetzung von Artikel 121a der Verfassung, dem Artikel zur Masseneinwanderung, muss so erfolgen, dass nicht eindeutig Vertragspflichten verletzt werden.

3. Die Wirtschaft soll nicht unnötig drangsaliert werden. Hingegen soll ein ernsthaftes Problem angegangen werden. Es gibt Tätigkeitsbereiche und Berufsgruppen mit Tausenden von Arbeitslosen in der Schweiz. Und trotzdem werden weiterhin auch in diesen Bereichen alljährlich Tausende von Arbeitskräften neu im Ausland rekrutiert und in die Schweiz geholt. Mit Kontingenten und Höchstzahlen lässt sich ein solcher Missstand nicht beheben. Es stellt sich die Frage, was die Schweizer Arbeitslosen davon haben sollen, wenn zuerst 10 000, 20 000 oder 30 000 neue ausländische Arbeitskräfte in die Schweiz geholt werden, notabene mit einem Kontingentssystem, bevor ein in der Schweiz lebender Arbeitsloser auch nur die Chance auf ein Vorstellungsgespräch erhält.

Diese Vorlage ist zudem im Zusammenhang mit der Vorlage 13.030, "Ausländergesetz. Änderung. Integration", die wir auch noch beraten werden, zu sehen und als Gesamtkonzept zur Umsetzung von Artikel 121a der Bundesverfassung zu beurteilen. In der Vorlage 13.030 sind bekanntlich einige Verschärfungen bei der Verpflichtung zur Integration und Massnahmen gegen integrationsunwillige Ausländerinnen und Ausländer enthalten. Die in diesem Bereich heute schon bestehenden Kontingentsregelungen werden zudem weitergeführt.

Die wichtigsten Elemente des Konzepts der Mehrheit Ihrer Kommission lassen sich wie folgt darstellen: Bei Angehörigen von Staaten, die nicht zur EU oder zur Efta gehören - sogenannte Drittstaaten -, wird das bisherige Regime bei der Regelung und Kontingentierung beibehalten. Die vom Nationalrat beschlossene teilweise Kontingentierung für Personen aus dem Asylbereich soll wieder gestrichen werden, da wir hier im Bereich des zwingenden Völkerrechts Probleme bekämen. Für die Regelung der Zulassung von Erwerbstätigen aus EU- und Efta-Staaten soll im Ausländergesetz ein neuer Artikel 21a eingeführt werden - dies in der Gesetzeslogik der Fortsetzung von Artikel 21 des Ausländergesetzes -, der den Vorrang von inländischen Arbeitskräften gegenüber solchen aus Drittstaaten regelt.

Nun zum Personenkreis, der von einer solchen allfälligen Massnahme betroffen ist: Grundsätzlich gilt für alle [PAGE 922] Berufsgruppen ohne überdurchschnittlich hohe Arbeitslosigkeit, dass die volle Freizügigkeit gilt. Sie werden von diesem Regime nicht erfasst. Die Massnahmen werden gezielt auf Stellensuchende beschränkt, die einer Berufsgruppe oder einem Tätigkeitsbereich mit einer überdurchschnittlich hohen Arbeitslosigkeit angehören, die bei einer öffentlichen Arbeitsvermittlung gemeldet sein müssen und die sich für eine Stelle eignen - ich betone: eignen! Diese Stelle soll ansonsten durch einen neu im Ausland rekrutierten Erwerbstätigen besetzt werden.

Nicht betroffen sind Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die bereits früher beim selben Arbeitgeber beschäftigt waren, und sämtliche inländischen Arbeitnehmer. Unternehmen, die im Inland rekrutieren, haben also auch bei Berufsgruppen und Tätigkeitsbereichen mit Überangebot und hoher Arbeitslosigkeit keine Meldepflicht, keine weiter gehenden Verpflichtungen irgendwelcher Art zu Massnahmen, wie sie in der Vorlage enthalten sind.

Das Konzept der Kommissionsmehrheit sieht weiter führende und konsequentere Massnahmen vor als die, die im Beschluss des Nationalrates enthalten sind. Im Gegenzug sind diese aber stark eingeschränkt und fokussiert auf einen Problembereich: auf Berufsgruppen und Tätigkeitsbereiche mit überdurchschnittlich hoher Arbeitslosigkeit. Beim Begriff "überdurchschnittlich" gehen wir nicht von marginalen, sondern von erheblichen Abweichungen aus. Nehmen wir als Beispiel den Gastronomiebereich: Hier hatten wir im Oktober eine Arbeitslosenzahl von über 17 000 Personen zu verzeichnen. Ende Oktober gab es über 17 000 Arbeitslose in diesem Bereich. Es ist aber nicht der gesamte Gastronomiebereich betroffen. Es geht dort vor allem um die Tätigkeitsbereiche Empfangspersonal, Wäscherei, Hauswirtschaft und dergleichen, in denen die Arbeitslosenquote im laufenden Jahr bei durchschnittlich 10 bis 15,7 Prozent lag. Ähnlich sieht es im Baubereich aus; dort hatten wir Ende Oktober 10 770 Arbeitslose zu verzeichnen. Hier hatten wir im laufenden Jahr ebenfalls nur in einzelnen Tätigkeitsbereichen Arbeitslosenquoten von durchschnittlich 9,6 bis 18 Prozent. Auch im Baubereich wären also nur ein paar Tätigkeitsbereiche betroffen, nicht die ganze Branche.

Das Konzept der Mehrheit der SPK-SR ist somit kein Schrotschuss, sondern es zielt genau auf diese problembehafteten Bereiche. In den erwähnten beiden Bereichen hatten wir im Jahre 2015 eine Einwanderung von EU-/Efta-Erwerbstätigen von rund 10 600 Personen zu verzeichnen. Dabei gibt es allerdings innerhalb dieser Tätigkeitsbereiche einzelne Berufsgattungen, die nicht von hoher Arbeitslosigkeit betroffen sind, wie ich vorhin erläutert habe. Selbst wenn man aber trotzdem sämtliche 10 600 dieser neueingewanderten Arbeitskräfte den gemäss Mehrheitskonzept vorgesehenen Massnahmen unterstellen würde, entspräche dies im Extremfall einem Anteil von lediglich rund einem Prozent aller jährlichen Stellenwechsel. Die ausdrückliche und befristete Einschränkung auf die Problembereiche mit hoher Arbeitslosigkeit führt zu wirksamen Massnahmen dort, wo es wirklich darum geht, dass nicht immer weitere Arbeitskräfte in die Schweiz geholt werden, obwohl in diesen Bereichen ein Überangebot an Stellensuchenden vorhanden ist.

Zu den vorgesehenen Massnahmen: Zuerst geht es um eine Meldepflicht für offene Stellen, die in einer Berufsgruppe und einem Tätigkeitsbereich mit überdurchschnittlich hoher Arbeitslosigkeit angesiedelt sind. Die Arbeitsämter können - müssen aber nicht - innert kurzer Zeit geeignete Stellensuchende zuweisen. Mit der Kann-Bestimmung wird gewährleistet, dass bei fehlender Eignung von Stellensuchenden keine Vorschläge an die Arbeitgeber gemacht werden müssen. Damit hat der Arbeitgeber volle Freiheit und volle Freizügigkeit. Der Arbeitgeber führt mit höchstens drei bis fünf Stellensuchenden ein Vorstellungsgespräch durch und begründet eine allfällige Ablehnung, wenn er trotzdem im Ausland rekrutieren will. Von den Arbeitsvermittlungen gemeldete Stellensuchende, die nicht geeignet sind, müssen nicht angehört werden. Der Bundesrat wird die Einzelheiten in einer Verordnung präzisieren müssen. Dazu gehört beispielsweise auch die Definition von "geeignet". Mit Artikel 21a Absatz 8 sind weitere Massnahmen möglich, die aber die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz einhalten müssen.

Noch etwas zum immer wieder zu vernehmenden Vorwurf von zu viel Bürokratie: Das ist das Totschlagargument, das wir in letzter Zeit immer wieder lesen und hören konnten. Die Fokussierung auf einen stark eingeschränkten Personenkreis bringt einen entsprechend geringen Aufwand mit sich. Das liegt in der Natur der Sache. Es mutet ausgesprochen seltsam an, wenn eine derart zielgerichtete Gesetzgebung mit dem Argument von zu viel Bürokratie bekämpft wird, und dies erst noch aus Kreisen, welche die Schweizer Wirtschaft mit einem vorsintflutlichen System aus Kontingenten und einem flächendeckenden Inländervorrang ersticken wollen.

Kontingente haben schon früher nicht funktioniert. Sie hätten auch heute keine Wirkung bei der Einschränkung der Zuwanderung. Das lässt sich mit zwei exemplarischen Zahlen untermauern: Im laufenden Jahr werden wir einen voraussichtlichen Wanderungssaldo von weniger als 60 000 Personen haben - das lässt sich aus den Zahlen bis Ende September hochrechnen -, ohne Kontingente und mit freiem Personenverkehr. Hingegen hatten wir beispielsweise schon im Jahr 1991 einen Wanderungssaldo von rund 60 000 Personen, damals notabene mit Kontingenten und ohne freien Personenverkehr.

Etwas zu den Kosten: Immer wieder waren in letzter Zeit kritische Stimmen von Verantwortlichen einiger regionaler Arbeitsvermittlungszentren (RAV) zu vernehmen. Ich gehe daher auch kurz darauf ein. Im Jahr 2015 wurden 624 Millionen Franken für arbeitsmarktliche Massnahmen ausgegeben - 624 Millionen im letzten Jahr; dies gemäss Jahresbericht vom Mai 2016 des Staatssekretariates für Wirtschaft (Seco).

Die Resultate einer im Seco-Bericht vom April 2014 erwähnten Studie zeichnen ein positives Bild der Wirkung von arbeitsmarktlichen Massnahmen. Während die Zahl der versendeten Bewerbungen zurückgeht, steigen gleichzeitig die Chancen einer Einladung zu einem Vorstellungsgespräch um durchschnittlich 8,6 Prozent und steigt die Anzahl Vorstellungsgespräche effektiv sogar um 9,7 Prozent. Man kann das werten, wie man will. Trotzdem: Man versucht also mit enormen finanziellen Mitteln die Zahl der Vorstellungsgespräche zu erhöhen und bekämpft gleichzeitig und öffentlich, medial wirksam, solche Vorstellungsgespräche mit dem Argument zu hoher Kosten.

Gewarnt wird zudem vor einer Überforderung der RAV bei der Umsetzung eines Inländervorrangs. Zusätzlich zu den Kosten für die arbeitsmarktlichen Massnahmen wurden im Jahr 2015 rund 460 Millionen Franken für den Betrieb der RAV aufgewendet. Bei Gesamtkosten von über einer Milliarde Franken pro Jahr darf also sicher erwartet werden, dass sich die RAV ihrer Aufgabe gewachsen zeigen. Dass einzelne Exponenten der RAV bereits auf Vorrat jammern, ist mir unverständlich.

In einem Bericht des Staatssekretariates für Migration vom 4. November 2016 wurde auf Bestellung der Kommission der Aufwand für die verschiedenen Konzepte dargestellt. Besonders schlecht abgeschnitten hat dabei das Konzept der Minderheit II (Föhn); Sie werden dieses von Kollege Föhn erläutert bekommen. Ich zitiere auszugsweise aus dem Bericht: Gemäss der Minderheit II (Föhn) müssten bei Zahlen auf dem bisherigen Niveau "pro Jahr zusätzlich rund 140 000 Gesuche für erwerbstätige EU-/Efta-Angehörige mit Kurzaufenthalts- oder Aufenthaltsbewilligung sowie rund 60 000 Gesuche für Grenzgänger bearbeitet werden. Zudem sind bei gleichbleibendem Niveau rund 75 000 Gesuche von Ausländerinnen und Ausländern ohne Erwerbstätigkeit ... zu bearbeiten." Müsste die Kontrolle der Bewilligungserteilung in gleichem Umfang wie bei den Drittstaatenangehörigen durchgeführt werden, "könnte sich daraus ein Stellenbedarf beim Bund im dreistelligen Bereich ergeben ... Im Jahre 2013 wurden die direkten Regulierungskosten für die Unternehmen zur Rekrutierung von Personen aus Drittstaaten" - also mit jenem Konzept, das man wieder einführen will - "auf 516 Franken pro Fall geschätzt."

Zur Regionalisierung bzw. Kantonalisierung, was ja auch immer wieder ein Thema war: Eine Kantonalisierung oder Regionalisierung der Massnahmen ist kaum praktikabel und [PAGE 923] sinnvoll. Gemäss Artikel 21a Absatz 7 des Mehrheitskonzepts kann aber ein Kanton beim Bundesrat Massnahmen verlangen. Der Bund entscheidet nach Anhörung der Kantone und der Sozialpartner. Wenn er das tut, greift Artikel 16 des Arbeitslosenversicherungsgesetzes, welcher eine Zumutbarkeitsdefinition enthält, die mit den bekannten zwei Stunden Arbeitsweg auch geografischer Natur ist. Da sich ein kleiner Arbeitsmarkt wie jener der Schweiz nicht kantonal oder regional begrenzen lässt, ist eine weitere geografische Einschränkung nicht sinnvoll. Ich gebe Ihnen dazu ein Beispiel aus meiner Wohngegend.

Sie kennen wahrscheinlich alle die Zigarrenfabrik Villiger Söhne AG im luzernischen Pfeffikon. In einer Luftdistanz von rund 800 Metern dazu befindet sich die Aargauer Firma Burger Söhne AG, ebenfalls eine Herstellerin von Zigarren oder Stumpen, wie Sie wollen. Würde der Kanton Aargau eine Meldepflicht für Betriebe einführen, die auf seinem Gebiet offene Stellen anbieten, wäre die Aargauer Firma Burger gegenüber der Luzerner Firma Villiger benachteiligt. Die Luzerner Firma könnte auch bei hoher Arbeitslosigkeit in diesem Bereich weiter im Ausland rekrutieren, die Aargauer Firma könnte dies jedoch nicht mehr tun. Dieses Beispiel zeigt, dass eine solche Regelung nicht zweckmässig ist. Auch wettbewerbspolitisch darf eine solche Regelung nicht eingeführt werden.

Ich komme zum Fazit: Die Arbeitslosenversicherung kostet jährlich rund 6,8 Milliarden Franken - jährlich 6,8 Milliarden Franken! Wir können es uns finanz- und sozialpolitisch - ich betone: finanz- und sozialpolitisch - schlicht nicht mehr länger leisten, dass in Berufsgruppen und Tätigkeitsbereichen mit Arbeitslosenquoten von, wie ich erwähnt habe, über 10 Prozent bis zu 18 Prozent weiterhin Tausende von neuen, im Ausland rekrutierten Arbeitskräften in die Schweiz geholt werden.

Das Konzept der Mehrheit der SPK unseres Rates setzt genau hier an; es macht klare Vorgaben und schafft damit Rechtssicherheit. Das einzige Kriterium ist eine überdurchschnittlich hohe Arbeitslosigkeit. Deren Erhebung basiert auf vorhandenem, ohnehin erhobenem Zahlenmaterial. Wir müssen also in diesem Bereich nichts Neues erfinden. Jede Stelle, die durch einen inländischen Arbeitslosen besetzt werden kann, bringt naturgemäss auch einen migrationspolitischen Effekt mit sich. Das Konzept der Kommissionsmehrheit verzichtet zudem auf eine neue Zuwanderungskommission, da es keine kompliziert und intransparent festzulegenden Schwellenwerte gibt, wie ich es eingangs mit diesen unzähligen Indikatoren beschrieben habe. Der Einbezug der Kantone und der Sozialpartner kann über die Aufsichtskommission der Arbeitslosenversicherung erfolgen. Wir brauchen keine neue Zuwanderungskommission. Die Kommissionsmehrheit will kein Konzept, das mit scheinbar scharfen Massnahmen daherkommt, sich gut verkaufen lässt, aber gleichzeitig durch einen diffusen und hohen Schwellenwert dafür sorgt, dass diese Massnahmen kaum je zur Anwendung kommen.

Ich bitte Sie folglich, dem Konzept der Kommissionsmehrheit zuzustimmen.