Caroni Andrea · Ständerat · 2016-11-30

Wortprotokoll

Ich habe enormes Verständnis, wenn man sich schwertut im Dilemma zwischen der Personenfreizügigkeit und der Bundesverfassung. Nun weiss ich nicht, ob es am Advent liegt, dass selbst ein nicht allzu religiöser Mensch wie ich in diesem Dilemma ausgerechnet die Inspiration in einem Gebet fand, nämlich im bekannten Gelassenheitsgebet. In diesem bittet man ja um die Gelassenheit, die Dinge hinzunehmen, zu akzeptieren, die man nicht so einfach ändern kann, um den Mut, die Dinge zu ändern, die man ändern kann, und noch um die Weisheit, das eine vom anderen zu unterscheiden.

Zuerst kurz zu einem Ding, das man nicht so einfach ändern kann: das Freizügigkeitsabkommen. Der Bundesrat hat sich zwar auftragsgemäss auf seine "Mission impossible" gemacht. Er hat aber anders als Tom Cruise im gleichnamigen Film keinen Erfolg gehabt, und das hat einen einfachen Grund: Man kann Verträge nicht einseitig, nicht alleine neu verhandeln. Entsprechend und auch weil diese Verträge so wichtig sind, hat sich die Mehrheit bei ihrem Konzept als Leitschnur gegeben, genau so weit zu gehen, dass das Abkommen gerade noch haarscharf eingehalten werden kann, und zwar inklusive - das ist noch wichtig zu sagen - Artikel 14 Absatz 2 des Freizügigkeitsabkommens, d. h., dass Massnahmen, die abkommenswidrig sind, der Zustimmung der Gegenseite bedürfen. Man verzichtet hier also auf gar nichts, wie es gesagt worden ist.

Anders das Konzept Föhn, das den Bruch sucht mit dem Freizügigkeitsabkommen. Aber auch das Konzept der Minderheit I (Bischof) zeichnet sich leider dadurch aus, dass es mit dieser Freizügigkeitswidrigkeit flirtet. Es wurde ja von Kollege Engler auch gesagt: Diese Lösung hätte einen gewissen Charme, und dieser Charme wird nun eben eingesetzt für diesen Flirt am Abgrund. Aber das nützt nichts, das schadet nur. Denn entweder bleibt es dann beim tatenlosen Flirt, und dann bleiben einfach Verunsicherungen allerseits zurück. Oder es folgen dem Flirt dann Taten, nämlich FZA-widrige Massnahmen, Höchstzahlen, Kontingente, und dann sind wir vertragsbrüchig.

Das Problem liegt nicht bei Artikel 14 Absatz 2 des Freizügigkeitsabkommens, sondern es liegt dort, wo man darüber hinaus einseitig den Vertrag verletzen würde. Das zitierte Gelassenheitsgebet verlangt aber nicht, dass wir die Dinge, die wir nicht so einfach ändern können, kaputt machen, sondern vielmehr, dass wir uns so weit wie möglich daran orientieren.

Nun komme ich auf der anderen Seite zu etwas, was mir besonders am Herzen liegt, einem Ding, das wir mit dem nötigen Mut aber ändern können: die Verfassung. Vorab, das ist so, das schleckt auch keine Geiss weg: Was immer wir heute beschliessen, es wird den Verfassungsauftrag nicht vollständig umsetzen. Das gilt für das Konzept der Mehrheit, das gilt auch für das Konzept der Minderheit I - in beiden Konzepten hat es keine jährlichen Höchstzahlen und Kontingente drin.

Es gilt aber auch für das Konzept von Kollege Föhn, auch wenn er das vielleicht nicht so gerne hört. Denn die Verfassung verlangt ja Höchstzahlen durch die Bank, für alle Kategorien. Das Konzept Föhn hat aber zahlreiche Ausnahmen [PAGE 933] und unzählige Schlupflöcher: für Kurzaufenthalter, ausländische Studierende, ausländische Frauen von Schweizern. Das absurdeste Schmankerl - Herr Föhn hat es selber offenherzig eingestanden - ist die Lex Liechtenstein. Diese müssen Sie sich kurz auf der Zunge zergehen lassen: Wenn ein deutscher Ingenieur ins Rheintal ziehen will, um dort zu arbeiten, dann würde er nach dem Konzept der Minderheit II (Föhn) unter Höchstzahlen, Kontingente und Inländervorrang fallen. Wenn der gleiche deutsche Ingenieur ins gleiche Rheintaler Dorf ziehen will, aber täglich nach Liechtenstein pendelt, dabei mindestens so viele "ausländermässige" Ressourcen verschwendet, aber die Wertschöpfung in Liechtenstein erbringt, dann würde er eine Ausnahme kriegen - kein Mensch in der Kommission konnte genau verstehen, warum. Aber eines darf niemand sagen: dass dieses Konzept den Verfassungsauftrag umfassend umsetzt - das tut, wie gesagt, keines der vorliegenden Konzepte. Das dürfen wir aber nicht auf die leichte Schulter nehmen.

Nun haben wir aus Wissenschaft und Politik viele Hinweise erhalten, wie man das auf die leichte Schulter nehmen und sagen könnte, das sei ja alles kein Problem. Manche sagen, Völkerrecht gehe eben immer vor. Das ist aber nicht so, denn sonst müsste es in der Verfassung einen Ungültigkeitsgrund geben für alles, was völkerrechtswidrig ist. Eine solche Vorrangregel gibt es nicht.

Andere haben gesagt, kein Problem, zumindest das Freizügigkeitsabkommen gehe immer vor, das habe auch das Bundesgericht so gesagt. Aber das Bundesgericht hat das nur in einem Obiter Dictum einer Abteilung gesagt, und vor allem hat es das nur für sich selber gesagt. Das Bundesgericht hat nur gesagt, dass es als Gericht sich daran halten müsse, es hat nicht uns als Gesetzgeber eine Carte blanche gegeben. Denn das Bundesgericht - wir haben ja keine Verfassungsgerichtsbarkeit - hat hier eine Sonderregel.

Schliesslich wurde noch versucht zu sagen, das sei alles kein Problem mit der Verfassung, weil wir noch die gesamtwirtschaftlichen Interessen in der Verfassung haben. Auch hier, wenn man den Artikel genau liest und ehrlich ist, stellt man fest, dass diese gesamtwirtschaftlichen Interessen nicht auf der gleichen Stufe wie die Zuwanderungssteuerung in der Verfassung stehen. Es heisst zuerst "Steuern", dann heisst es "Steuern mit Kontingenten", und nur bei den Kontingenten für erwerbstätige Ausländerinnen und Ausländer heisst es dann noch, dort solle man auf die "gesamtwirtschaftlichen Interessen" schauen. Gemeint war, wie es der Bundesrat damals schrieb, dass eben nicht die am lautesten schreiende Branche alles erhalten soll, sondern dass alle gleichermassen von diesen Kontingenten profitieren sollen.

Sie sehen also, man kann diese Verfassungsfrage nicht einfach beiseitelegen. Dennoch gibt uns die Verfassung einen Hinweis, dass vielleicht doch nicht alles so in Stein gemeisselt sein muss: In ihrer Übergangsbestimmung zu Artikel 121a sagt sie bekanntlich, man habe drei Jahre Zeit, um neu zu verhandeln. Auch die Initianten schrieben damals, es sei eine "moderate Initiative", sie verlange ja nur die Verhandlung. Nun steht aber nirgendwo, weder in der Verfassung noch in den damaligen Argumentarien, was man denn tun soll, wenn die Verhandlung nicht funktioniert - wir wissen, dass sie nicht funktioniert hat. Nun ist diese Frage eben offen: Muss man jetzt die Verfassung oder die Verträge respektieren? Muss man mit dem Kopf durch die eine oder durch die andere Wand?

Hier hilft nun wieder das Gelassenheitsgebet: Wenn man feststellt, dass man einen Auftrag aus guten Gründen nicht umsetzen will, könnte man Mut fassen und den Auftraggeber fragen, ob er bereit wäre, den Auftrag zu ändern. Daher habe ich in der Kommission auch den Antrag gestellt, dass man gleichzeitig mit dem Gesetz die entsprechende Verfassungsänderung vorlegen solle. Der Antrag wurde abgelehnt, und ich hatte auch ein gewisses Verständnis dafür: Die Zeit wäre enorm knapp gewesen, wir hätten quasi über ein Wochenende eine Vernehmlassung für eine Verfassungsänderung machen müssen. Das liegt daran, dass der Nationalrat leider nicht vorgearbeitet hat. Sonst hätten wir die notwendige Zeit gehabt.

Nachdem die Kommission nun eben aus verständlichen Gründen diese Herkules- und Hauruck-Übung nicht machen wollte bzw. konnte, war es uns auch parlamentsrechtlich verwehrt, dieses Anliegen in den Rat zu tragen. So können wir heute nur über dieses Gesetz befinden. Ich begrüsse es aber, wie auch mein Vorredner, Herr Stöckli, dass immerhin der Bundesrat hier jetzt an den Vorbereitungsarbeiten ist.

Für mich heisst das nun, dass ich keinem Gesetz, was auch immer hier herauskommt, mit grossem Feuer zustimmen kann, weil eben diese Frage noch offen ist. Wir haben noch nicht geändert, was wir dereinst ändern können, aber es bleibt noch möglich. Ich hoffe, dass wir dann auch den Mut dazu haben werden.

Nach dieser übergeordneten Ebene möchte ich ganz kurz auch noch ins Konzept der Mehrheit eintauchen, das für mich unter den gegebenen Umständen das beste ist. Hierzu nur zwei Punkte:

Erstens wird das Konzept zum Teil angegriffen mit der Aussage, es habe gar nichts mit der Zuwanderung zu tun. Das ist falsch, denn sein Ziel ist es ja genau, inländischen Arbeitslosen dort eine Chance zu geben, wo sonst zusätzliche Ausländer als Zuwanderer ins Land kämen. Diese Regelung greift nur, wenn jemand die Stelle auch im Ausland ausschreiben will. Die Möglichkeit, dass ein Ausländer in die Schweiz kommt und dann von diesen Fördermassnahmen profitieren will, ist eher theoretisch als real, wie die Praxis schon heute zeigt. Es ist also eine Zuwanderungsregel - einfach eine mit einem besonderen Herzen für inländische Stellensuchende.

Zweitens hat das Konzept der Mehrheit Auswirkungen auf die Wirtschaft. Es wird zum Teil ja fast etwas boshaft unterstellt, es sei ein Bürokratiemonster. Nun, wir haben ja seit zwei Tagen zu meiner grossen Freude wieder einen Bären im Saal, (der Redner weist auf die Fahne des Kantons Appenzell Innerrhoden in der Saalecke) und wir wissen von den Bären, dass man sie nicht waschen kann, ohne dass ihr Fell nass wird. Wir führen hier nicht zum Spass Regeln ein, sondern weil wir ja die Verfassung umsetzen wollen. Und es sind neue Pflichten für Unternehmen und Behörden vorgesehen. Auch das schleckt keine Geiss weg.

Aber die Verfassungsbestimmung und das Konzept Föhn haben in ganz anderen Dimensionen Pflichten, Eingriffe und Bürokratie zur Folge. Wir haben von den Zahlen der betroffenen Stellen gehört. Man hätte auch noch Folgendes sagen können: Der ursprüngliche Inländervorrang wäre ein Inländervorrang Hardcore und hätte ganz andere Auswirkungen. Im Vergleich zu diesem alles umschlingenden, verschlingenden Bürokratiemonster, wie es die Verfassung oder die Minderheit II (Föhn) wünschen, ist dieses Konzept der Mehrheit ein süsses kleines Mönsterlein, vor dem sich niemand fürchten muss, das wir im Geiste der Verfassung beschworen haben und das zum Ziel hat, den inländischen Arbeitslosen zu helfen, ohne dass dabei das Freizügigkeitsabkommen verletzt wird.

Ich fasse meine Position in diesem ziemlich schwierigen Geschäft kurz wie folgt zusammen: Das Konzept der Mehrheit hat das Potenzial, die Zuwanderung zu steuern, und zwar auf eine Art und Weise, die für Ämter und Unternehmen, wie ich denke, tragbar ist. Das Ganze ist hart an der Grenze, aber es geht nicht über die Grenze des Freizügigkeitsabkommens hinaus. Ich wünsche uns daher nun die Gelassenheit, das Freizügigkeitsabkommen als dermassen wichtigen und kaum neu auszuhandelnden Vertrag so zu nehmen und zu respektieren. Es bleibt aber dabei, dass alle diese Konzepte halt den Verfassungsauftrag nur teilweise umsetzen. Daher müssen wir den Auftraggeber, Volk und Stände, bei nächster Gelegenheit spätestens fragen, und wir müssen den Mut haben, ihm eine Verfassungsänderung zu unterbreiten, also die Dinge zu ändern, die wir ändern können.