Fetz Anita · Ständerat · 2016-12-05

Wortprotokoll

Der Voranschlag 2017 ist der erste nach den Regeln des neuen Führungsmodells für die Bundesverwaltung (NFB). Eine wesentliche Neuerung ist, dass der Eigenbereich der Verwaltungseinheiten mit einem Globalbudget geführt wird. Dem Parlament ist es zudem neu auch möglich, die Zielvorgaben der Verwaltungseinheiten zu verändern oder neue Ziele vorzugeben. Eine weitere wesentliche Neuerung betrifft den Finanzplan. Der Finanzplan wird nach wie vor zur Kenntnis genommen. Das Parlament kann dem Bundesrat aber Änderungsanträge für den nächsten Finanzplan erteilen, derzeit also für den Finanzplan 2019-2021. Das eröffnet uns die Möglichkeit, auch mittelfristig Einfluss auf die Bundesfinanzen zu nehmen und nicht immer in letzter Minute noch irgendwelche Kürzungsanträge zu stellen. Das bedeutet allerdings auch, dass man sich ziemlich genau damit auseinandersetzen muss. Die Idee ist, dass man nicht mehr einfach nur Kürzungen macht, sondern auch sagt, welche Leistungen und Aufgaben man nicht mehr will. Es gibt also neue Möglichkeiten für uns als Parlament, aber auch neue Verantwortlichkeiten.

Die Behandlung des Voranschlages 2017 ist von zwei weiteren wesentlichen Punkten geprägt. Einerseits haben die Räte in diesem Jahr die grossen, mehrjährigen Finanzvorlagen wie die BFI-Botschaft, die Botschaft für die internationale Zusammenarbeit oder die Zahlungsrahmen für die Landwirtschaft beschlossen oder sind soeben daran, das zu tun. Das sind die ganz grossen Vorlagen mit nichtgebundenen Ausgaben, die die Finanzmittel der nächsten Jahre in diesen Aufgabengebieten festlegen. Andererseits legte der Bundesrat das Stabilisierungsprogramm 2017-2019 vor. Dieses hat der Nationalrat als Zweitrat letzte Woche behandelt. Wir haben es schon in der letzten Session behandelt und werden es dann in der dritten Sessionswoche zur Differenzbereinigung zurückerhalten.

Die Finanzkommission Ihres Rates schlägt Ihnen grossmehrheitlich vor, die meisten der vom Rat im Stabilisierungsprogramm vorgenommenen Änderungen in den Voranschlag 2017 zu übertragen. Wir werden später bei den entsprechenden Positionen darauf zu sprechen kommen.

Die Finanzkommission hatte zum Zeitpunkt der Beratungen des Voranschlages 2017 Kenntnis von der zweiten Hochrechnung des Jahresergebnisses 2016 per Ende September. Danach dürfte der ordentliche Haushalt im laufenden Jahr um satte 2,7 Milliarden Franken besser abschliessen als budgetiert. Gemäss den Ausführungen des Finanzministers ist der zu erwartende Abschluss auf Sonderfaktoren aufgrund der Negativzinsen zurückzuführen. Erstens bezahlen die Unternehmen ihre direkten Bundessteuern vermehrt im Vorjahr, um damit den Negativzinsen bei den Banken zu entgehen. Zweitens passiert das Gleiche indirekt bei der Verrechnungssteuer, indem sie verzögert zurückgefordert wird. Drittens erhält der Bund höhere Agios auf Bundesanleihen. Wenn man diese Sonderfaktoren ausblendet, wird 2016 voraussichtlich ein ausgeglichenes Finanzergebnis resultieren.

Sollte der Zustand mit diesem Negativzinsumfeld weiter anhalten - das haben wir in der Finanzkommission diskutiert -, ist zu prüfen, ob die Sonderlichkeit beim Bundesbudget [PAGE 975] zu korrigieren ist, dass keine Abgrenzungen gemacht werden können. Kein Kantons-, kein Gemeindeparlament kann Einnahmen aus Steuern, die eigentlich für das nächste Jahr gelten, aber schon im laufenden Jahr einbezahlt werden, nicht abgrenzen.

Der Ständerat hat beim Voranschlag 2017 insgesamt sechs Bundesbeschlüsse und zwei Anhänge und beim Nachtrag II zum Voranschlag 2016 drei Bundesbeschlüsse zu beschliessen. Beim Nachtrag II zum Voranschlag 2016 beantragt Ihnen die Finanzkommission keine Änderungen. Es liegt deshalb keine Fahne vor.

Nun zum Salto, den letzten Donnerstag der Nationalrat gemacht hat: Bei der Fahne, die Ihnen jetzt zum Voranschlag 2017 vorliegt, möchte ich bereits jetzt auf eine Besonderheit hinweisen, weil der Nationalrat letzten Donnerstag bekanntlich den Voranschlag in der Gesamtabstimmung abgelehnt hat. Dies erkennen Sie in der Fahne auf der ersten Seite. Normalerweise ist es ja so, dass wir, wenn wir Zweitrat sind, unsere Beschlüsse auf den Erstrat, also den Nationalrat, beziehen. Dadurch, dass der Nationalrat aber seine Beschlüsse aus der Detailberatung abgelehnt hat - diese zählen jetzt nicht mehr -, erscheinen sie hier zwar noch auf der Fahne, sind aber grau hinterlegt; Sie wissen damit, dass Sie das gleich übersehen können. Sie müssen sich jetzt bei unserer Beratung auf den Entwurf des Bundesrates beziehen. Sämtliche Beschlüsse, die Sie jetzt grau hinterlegt sehen, sind nichtig. Deshalb werden wir sie hier in unserer Debatte nicht beachten.

An dieser Stelle lasse ich auch gleich die Klärung der Frage folgen, was die Konsequenz aus der Ablehnung des Budgets durch den Nationalrat ist. Würde der Nationalrat die Ablehnung bei der Behandlung des Budgets am kommenden Mittwoch bestätigen, entspräche dies einer Rückweisung des Voranschlages an den Bundesrat. Dieser müsste dem Parlament einen neuen Entwurf unterbreiten. Im Gegensatz zu den meisten Kantonen ist auf Bundesebene allerdings nicht geregelt, wie die dadurch entstehende budgetlose Zeit zu überbrücken wäre. Es müsste allenfalls ein Notbudget erstellt werden.

Nimmt unser Rat heute das Budget an, so, wie es Ihnen Ihre Finanzkommission beantragt, dann geht es zurück an den Nationalrat. Er nimmt die Detailberatung erneut auf - nachdem er schon zwei Tage darüber debattiert hat, so viel einfach zur Effizienz und in Klammern gesagt - und wird halt entweder nochmals alle oder nur bestimmte Positionen durchgehen. Wir haben zeitlich durch diesen, ich sag's mal so, Salto des Nationalrates quasi eine Runde verloren.

Nach diesem kurzen Exkurs in rechtliche Gefilde nun zurück zum konkreten Voranschlag, den wir heute fürs Jahr 2017 beraten: Das Budget 2017 basiert auf folgenden Prognosen. Für das reale BIP wird für das Jahr 2017 ein Wachstum von 1,8 Prozent prognostiziert. Das Wachstum des nominellen BIP wird auf 2 Prozent und der Anstieg der Konsumentenpreise auf 0,2 Prozent geschätzt. Das ist sozusagen die Kennzahlenbasis, auf der der Voranschlag beruht.

Das Einnahmenwachstum 2017 beläuft sich auf den ersten Blick auf 3,1 Prozent. Korrigiert um Sonderfaktoren wie die innerhalb des Voranschlages dem Parlament unterbreitete Umwandlung der Darlehen an den Swiss Investment Fund for Emerging Markets (Sifem) in Eigenkapital, beträgt das Einnahmenwachstum aber faktisch "nur" 2 Prozent. Es ist manchmal ein bisschen schwierig, diese Sonderfaktoren auszublenden. Darum benenne ich sie hier auch.

Demgegenüber wachsen die ordentlichen Ausgaben um 2,7 Prozent. Dies ist primär auf die Migrationsausgaben und den Zuwachs bei einigen stark gebundenen Ausgaben in den Bereichen soziale Wohlfahrt, Finanzen und Steuern sowie Verteidigung zurückzuführen. Gemäss Finanzplan 2018-2020 drohen Defizite von 1,4 bis 1,9 Milliarden Franken. Davor wird Sie wahrscheinlich nachher unser Finanzminister eindringlich warnen. Das heisst, es werden weitere Sparprogramme anstehen, namentlich aufgrund der grossen Ausfälle durch die Unternehmenssteuerreform III.

Zu den Schulden: Gemäss Hochrechnung werden die Bruttoschulden Ende 2017 rund 106,4 Milliarden Franken betragen. Dies entspricht einer Steigerung gegenüber 2016 um 7 Milliarden Franken. Es ist allerdings ein vorübergehender Anstieg, da er auf neuen Bewertungsmethoden beruht und auf dem Aufbau von Tresoreriebeständen im Hinblick auf eine im Januar 2018 fällige Anleihe. Dies sind die Sonderfaktoren, die im ersten Moment zu einem höheren Schuldenstand führen werden. Ab 2018 dürften die Bruttoschulden wieder zurückgehen und 2020 unter 99 Milliarden Franken sinken. Die Schuldenquote brutto in Prozenten des BIP beträgt Ende 2017 16,2 Prozent, die Schuldenquote netto, Bruttoschulden abzüglich Finanzvermögen, 11,1 Prozent. Auch die Schuldenquoten bewegen sich kontinuierlich nach unten. Die Schuldenquote brutto dürfte bis 2020 auf 13,9 Prozent zurückgehen - ein Tiefstand, der seit 1991 nicht mehr erreicht wurde. Es gibt wohl kein Land, das eine derart tiefe Schuldenquote hat wie die Schweiz.

Noch ein paar Bemerkungen zu den Einnahmen des Bundes: Die erwarteten Einnahmen wachsen gegenüber dem Voranschlag 2016 um rund 3 Prozent auf 68,8 Milliarden Franken. Mit Ausnahme der übrigen Verbrauchssteuern legen alle Einnahmekategorien im Jahr 2017 zu. Es erhöhen sich also sowohl die budgetierten Einnahmen bei der Mehrwertsteuer, um 1,7 Prozent, wie auch jene bei den direkten Bundessteuern. Ebenfalls zulegen werden gemäss Prognosen die Einnahmen bei der Verrechnungssteuer.

Aber auch die Ausgaben des Bundes legen zu. Mit 69 Milliarden Franken sind die Ausgaben 2017 um 2,7 Prozent höher budgetiert als für das laufende Jahr. Das Wachstum geht zu einem bedeutenden Teil auf die stark gebundenen Ausgaben zurück. Dazu gehören natürlich die Ausgaben für die soziale Wohlfahrt; sie steigen um 5,3 Prozent. Drei Viertel davon betreffen die Migrationsausgaben. Das ist ein Bereich, der sehr schwierig zu prognostizieren ist. Auch im Bereich Finanzen und Steuern gibt es einen Zuwachs bei den Ausgaben. Ich zähle Ihnen hier jetzt nicht alle Positionen im Einzelnen auf.

Ich gebe Ihnen noch einen Hinweis zum Verkehr: Dort ist die Situation mit einem Ausgabenrückgang von 0,2 Prozent weitgehend stabil. Einer steigenden Einlage in den Bahninfrastrukturfonds von etwa 100 Millionen Franken und höheren Investitionen in die Nationalstrassen - etwa 42 Millionen Franken - steht eine rückläufige Einlage in den Infrastrukturfonds gegenüber.

Die Landesverteidigung erhält 82 Millionen Franken mehr als im Jahr 2016. Für die militärische Landesverteidigung stehen 56 Millionen Franken mehr zur Verfügung. Wegen der Erneuerung von Polycom steigen die Ausgaben beim Bevölkerungsschutz und Zivildienst um etwa 26 Millionen Franken.

Noch ein Wort zu den Ausgaben für den Bereich Beziehungen zum Ausland, also die internationale Zusammenarbeit: Auf den ersten Blick gibt es dort ein gewaltiges Wachstum von 10 Prozent. Das hat aber ausschliesslich mit der erwähnten Sifem-Geschichte zu tun, die ich dann in der Detailberatung noch etwas ausführen werde. Dort will der Bund ein Darlehen in Aktienkapital umwandeln, was natürlich diesen Budgetposten ganz enorm aufbläst. Faktisch, wenn man diesen Sifem-Sondereffekt rausnimmt, stagnieren die Ausgaben im Bereich internationale Zusammenarbeit bzw. gehen minim um 0,1 Prozent zurück.

Einfach schon im Voraus gesagt: Ihre Finanzkommission beantragt Ihnen übrigens, die Umwandlung des Sifem-Darlehens in Aktienkapital nicht innerhalb des Budgets 2017 vorzunehmen, sondern es herauszunehmen und dazu im nächsten Jahr eine eigene Debatte zu führen, sodass wir uns auch hier im Rat einmal inhaltlich über Sinn und Zweck des Sifem unterhalten können.

Ihre Finanzkommission erhöhte unter Ausklammerung dieser Sifem-Geschichte das Budget um 136 Millionen Franken. Die Mehrzahl der beantragten Änderungen betrifft die Umsetzung der Beschlüsse, die der Ständerat in der Herbstsession im Rahmen des Stabilisierungsprogrammes gefasst hat. Ich werde sie in der Detailberatung im Einzelnen ausführen. Der von der Kommission beantragte Voranschlag weist ein winziges strukturelles Defizit von 13,4 Millionen Franken aus, also unterhalb den Vorgaben der Schuldenbremse. Die Kommission ist sich bewusst, dass diese kleine Unterschreitung der Vorgaben der Schuldenbremse noch da ist. Sie fand aber: Wir warten zuerst einmal die Endbeschlüsse des [PAGE 976] Nationalrates ab und kommen dann im Rahmen der Differenzbereinigung darauf zurück. Diese 13,4 Millionen Franken bewegen sich im Mikrobereich und können problemlos kompensiert werden.

Die Nachtragskredite führten zu keinen grossen Diskussionen in Ihrer Finanzkommission. Es sind keine Änderungen beantragt.

Die Finanzkommission des Ständerates beantragt Ihnen mit 12 zu 1 Stimmen, den Voranschlag 2017 mit den vorgenommenen Änderungen anzunehmen. Einstimmig beantragt sie Ihnen, die Bundesbeschlüsse Ib, II, III, IV und V anzunehmen; wir werden sie dann alle einzeln aufführen. Und die Finanzkommission beantragt Ihnen zudem einstimmig mit einer Enthaltung, dem Bundesbeschluss I über den Nachtrag II zum Voranschlag 2016 zuzustimmen. Sie bekommen dann für die Gesamtabstimmung die einzelnen Bundesbeschlüsse aufgelistet. Wir werden sie dann am Schluss alle einzeln behandeln müssen.