Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2016-12-05

Wortprotokoll

Eigentlich sind wir ja im Differenzbereinigungsverfahren. Das ist die Phase, in welcher sich die beiden Räte anzunähern beginnen und versuchen, eine Lösung zu finden, auf welche sie sich dann in der Schlussabstimmung einigen können. Bei dieser Vorlage ist das besonders wichtig - das haben Sie mehrmals gesagt, es wurde auch im Ständerat gesagt -, weil wir die Schlussabstimmung brauchen, um die Voraussetzungen zu schaffen, damit auch das Kroatien-Protokoll ratifiziert werden kann. Das wiederum ist die Voraussetzung dafür, dass wir wieder voll beim Forschungsprogramm Horizon 2020 dabei sein können.

Es wurde jetzt nochmals ein bisschen grundsätzlich in diesem Saal. Aber es ist in der Tat so, dass nicht mehr einfach alles zur Disposition steht. Sie haben sich ja bereits einmal entschieden in dieser Frage. Sie haben in der Herbstsession mit beträchtlicher Mehrheit entschieden, wie Sie die Masseneinwanderungs-Initiative umsetzen wollen. Und Sie haben sich entschieden, dass Sie bei der Umsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative die bilateralen Verträge nicht aufs Spiel setzen wollen. Das ist der Entscheid, den Sie im Herbst gefällt haben. Selbstverständlich hat dieser Entscheid bedingt, dass Sie sich vom Verfassungstext ein Stück weit entfernen mussten, weil das eine mit dem anderen nicht zusammengeht. Das war Ihr Entscheid.

Der Bundesrat hat im Nachgang zu Ihrem Entscheid die Situation noch einmal analysiert. Der Bundesrat musste Ende Oktober auch Stellung nehmen zur Rasa-Initiative. Diese ist ja in der Zwischenzeit auch eingereicht worden. Der Bundesrat hat Ende Oktober entschieden, dass er die Rasa-Initiative ablehnt. Das hat der Bundesrat ebenfalls entschieden. Sollten aber die eidgenössischen Räte, sollte also der Ständerat, wie das der Nationalrat gemacht hat, einer FZA-kompatiblen Umsetzung den Vorrang geben, mit - das war allen klar - der entsprechenden Entfernung vom Bundesverfassungstext, dann wird der Bundesrat einen Gegenentwurf zur Rasa-Initiative vorlegen. Denn der Bundesrat ist der Meinung, dass der Entscheid des Parlamentes, eben dem Freizügigkeitsabkommen und den Bilateralen den Vorrang zu geben, in der Bundesverfassung abgebildet werden soll und dass dazu die Bevölkerung das letzte Wort haben soll.

Nach diesem Grundsatzentscheid des Bundesrates für einen Rasa-Gegenentwurf konnte der Bundesrat auch mit den Konzepten leben, die eine mit dem Freizügigkeitsabkommen konforme Umsetzung vorsahen. Der Ständerat hat sich in der Zwischenzeit, das wissen Sie, ebenfalls für eine Umsetzung entschieden, die mit dem Freizügigkeitsabkommen kompatibel ist. Wenn man eine FZA-kompatible Umsetzung will, dann sollte man das richtig machen. Ich habe das im Ständerat sehr deutlich gesagt.

Das Schlechteste, was Sie tun können, ist, die Verfassung nicht vollständig umzusetzen und trotzdem Rechtsunsicherheit oder keine FZA-Kompatibilität zu schaffen. Dann haben Sie am Schluss weder Verfassungskonformität noch FZA-Konformität bzw. Rechtssicherheit. Deshalb habe ich namens des Bundesrates im Ständerat ausschliesslich dazu Stellung genommen, dass wir, für den Fall, dass der Ständerat eine FZA-kompatible Umsetzung will, diese Kompatibilität geprüft haben, und habe unsere diesbezügliche Analyse dargelegt. Das Gleiche werde ich heute in Ihrem Rat auch tun.

In Bezug auf die FZA-Kompatibilität ist der Bundesrat aufgrund der Analyse, die wir gemacht haben, zum Schluss gekommen, dass das Konzept der Mehrheit im Ständerat mit einer Ausnahme FZA-konform umgesetzt werden kann. Das Konzept der Minderheit I (Bischof) im Ständerat, das ziemlich analog ist zu dem, was Sie heute diskutieren, ist in einem Punkt nicht FZA-konform und in einem zweiten Punkt potenziell FZA-widrig. Das geht einher mit Rechtsunsicherheit. Das Konzept der Minderheit II (Föhn), das auch analog ist zu dem, was Sie heute diskutieren, kann nicht FZA-konform umgesetzt werden und ist folglich mit den bilateralen Verträgen I auch nicht konform.

Ihre Staatspolitische Kommission hat jetzt die Ausgangslage noch einmal beraten und diskutiert. Die Kommissionsmehrheit übernimmt weitgehend das Konzept des Ständerates. In jenem Punkt, in dem es eigentlich betreffend die Personenfreizügigkeit noch eine Differenz gab, hat die Mehrheit Ihrer Kommission jetzt eine Anpassung vorgenommen; das betrifft Artikel 21a Absatz 6. Deshalb kann ich heute sagen, das Konzept der Mehrheit Ihrer Kommission kann FZA-konform umgesetzt werden.

Was das Konzept der Minderheit I (Romano) anbelangt, sind die beiden problematischen Punkte nach wie vor drin. Es geht auf der einen Seite um Artikel 17c Absatz 5, wonach die Erteilung einer ausländerrechtlichen Bewilligung an die Einhaltung der Meldepflicht geknüpft ist. Das steht dem Freizügigkeitsabkommen entgegen. Auf der anderen Seite geht es um Artikel 17d Absatz 4. Da sieht die Minderheit I vor, [PAGE 2005] dass der Bundesrat auch vertragswidrige Abhilfemassnahmen vorsehen kann. Das wurde vom Vertreter der Minderheit I (Bischof) im Ständerat explizit so gesagt. Vertragswidrige Abhilfemassnahmen müssten gemäss dem Konzept der Minderheit I dann aber von der Bundesversammlung beschlossen werden. Das heisst, man nimmt hier in Kauf, dass man auch nichtkompatible Massnahmen beschliessen würde, mit der möglichen Folge einer Kündigung des Freizügigkeitsabkommens - ich sage nicht, dass das automatisch zur Kündigung führen würde - und entsprechend dann auch des Wegfalls der Bilateralen I.

Der Bundesrat hat in seiner Botschaft, die er im März dieses Jahres verabschiedet hat, auch eine solche potenziell FZA-widrige Massnahme vorgesehen. Allerdings war sie wenigstens verfassungskonform. Der Bundesrat hat gesagt: Wenn ein gewisser Schwellenwert überschritten ist, dann können Höchstzahlen und Kontingente eingeführt werden, im Wissen darum, dass das vertragswidrig ist; dafür wäre es aber verfassungskonform. Der Bundesrat hat seit Februar 2014 immer gesagt, dass er Ihnen eine verfassungskonforme Vorlage unterbreitet, dass diese aber einen Preis hat. Der Preis ist Rechtsunsicherheit: Unsicherheit, ob die bilateralen Verträge I eines Tages auch wegfallen werden. Deshalb war das auch der Plan B des Bundesrates.

Ich komme zurück zur Minderheit I (Romano). Der Antrag der Minderheit I ist hier mindestens potenziell FZA-widrig, er schafft deshalb Rechtsunsicherheit. Wir sind der Meinung, man sollte eine potenziell FZA-widrige Massnahme nicht ins Gesetz schreiben, weil damit doch auch zum Ausdruck kommt, dass man eben bereit ist, diesen Vertrag zu verletzen. Das können Sie sowieso, jederzeit; das müssen Sie nicht ins Gesetz schreiben. Aber wenn Sie es explizit ins Gesetz schreiben, bringen Sie damit auch zum Ausdruck, dass Sie diesen Willen haben. Deshalb sind wir der Meinung, dass diese Rechtsunsicherheit in Bezug auf die Umsetzung nicht hilfreich ist.

Die Minderheit II (Rutz Gregor) will mit ihrem Konzept die Drittstaatenangehörigen und die EU-Bürgerinnen und -Bürger gleich behandeln, nämlich mit Höchstzahlen und Kontingenten. Sie will keine Höchstzahlen für Aufenthalte bis neun Monate. Es ist ein bisschen merkwürdig, dass man ausgerechnet dort, wo es um die Zuwanderung von beruflich schlechtqualifizierten Personen geht, Tür und Tor offen hält, damit diese Menschen kommen. Und ein paar Artikel weiter sagt man wieder, dass man in Bezug auf die Arbeitslosigkeit an den Hürden entsprechend festhalten will. Das sagt man, nachdem man die Tore ausgerechnet dort geöffnet hat, wo das Risiko für Arbeitslosigkeit am höchsten ist. Das ist für den Bundesrat etwas schwierig nachzuvollziehen. Insgesamt müsste man aber sowieso sagen: Wenn die Minderheit II ihr Konzept aufrechterhalten will, dann sollte sie eigentlich konsequenterweise zur Kündigung des Freizügigkeitsabkommens und damit auch zum Wegfall der Bilateralen I stehen. Das steht nämlich nicht in der Masseneinwanderungs-Initiative. Wenn Sie die Masseneinwanderungs-Initiative lesen, sehen Sie nichts von Kündigung.

Es gab ja eine andere Initiative. Diese hat die Kündigung verlangt. In der Ecopop-Initiative stand explizit, welche Massnahmen ergriffen werden müssen, um die Zuwanderung zu reduzieren. Sie hatte übrigens auch noch eine Zahl drin, sie hat gesagt, wie stark die Zuwanderung reduziert werden muss. In der Ecopop-Initiative stand auch explizit: Wenn das nicht geht, muss das Freizügigkeitsabkommen gekündigt werden, und damit fallen die Bilateralen I weg. Sie wissen alle, was die Bevölkerung dazu gesagt hat, und das war nach der Abstimmung zur Masseneinwanderungs-Initiative. Die Bevölkerung hat gesagt: Nein, das wollen wir nicht. Die Initiative, in welcher die Kündigung der Bilateralen vorgesehen war, hat die Bevölkerung abgelehnt.

Nun, wie eine FZA-konforme Umsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative vorgenommen werden kann, dazu gibt es - das sehen Sie auf der Fahne - verschiedene Möglichkeiten. Aus institutionellen Gründen hält sich hier der Bundesrat zurück, wenn es darum geht, Ihnen jetzt zu sagen, welches Modell besser oder schlechter wäre. Das ist ein Entscheid, der im Parlament gefunden werden muss. Der Bundesrat hofft, dass Sie sich hier bis zur Schlussabstimmung auch noch finden werden. Ich werde mich im Zusammenhang mit den Anträgen der Minderheiten III bis VIII ausschliesslich in Bezug auf die FZA-Konformität äussern.

Mit dem Minderheitsantrag V möchten Frau Natalie Rickli und jene, welche diesen Antrag unterstützen, dass Massnahmen nur für Personen mit Wohnsitz in der Schweiz ergriffen werden und nicht für Personen, die als stellensuchend bei den RAV gemeldet sind. Das widerspricht dem Freizügigkeitsabkommen. Es ist eine indirekte Diskriminierung, das ist mit dem Freizügigkeitsabkommen nicht kompatibel. Deshalb bitten wir Sie, das abzulehnen - noch einmal: natürlich unter der Voraussetzung, dass Sie eine Umsetzung wollen, die mit der Personenfreizügigkeit kompatibel ist.

Das Gleiche gilt für den Antrag der Minderheit VIII (Rickli Natalie). Diese Minderheit möchte, dass nicht bei der Anstellung von Stellensuchenden, die beim RAV gemeldet sind, von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht werden kann. Auch hier hätten wir einen Verstoss gegen das Personenfreizügigkeitsabkommen, was ja wiederum zum Wegfall der Bilateralen I führen könnte. Auch das empfehlen wir Ihnen zur Ablehnung - immer unter der Voraussetzung, Sie wollen die Bilateralen erhalten und verstehen die Masseneinwanderungs-Initiative nicht als Kündigungs-Initiative, kommt doch das Wort "Kündigung" in der Masseneinwanderungs-Initiative gar nicht vor.