Schmid Carlo · Ständerat · 2002-03-12

Wortprotokoll

Wenn Sie vorgesehen haben, heute Morgen eine Kaffeepause einzulegen, haben Sie jetzt die Gelegenheit dazu: Ich werde etwas länger sprechen.

Ich bin im Militär zu wenig ranghoch gewesen, um mir zumuten zu können, selber eine saubere militär- bzw. sicherheitspolitische Analyse zu entwerfen, sie dann mit dem Armeeleitbild zu vergleichen und entsprechende Schlüsse zu ziehen. Ich werde mich im Folgenden daher weniger mit [PAGE 103] militärpolitischen als vielmehr mit staatspolitischen Fragen auseinander setzen und nur zweimal eigentliche militärpolitische Fragen ansprechen.

Ich möchte über den Verteidigungsauftrag und über die Neutralität sprechen, über das Verhältnis zwischen dem subsidiären Einsatzauftrag der Armee und dem Föderalismus, über das Milizsystem und die Ausbildung; ich möchte ein Wort über die Luftwaffe verlieren und am Schluss einige Bemerkungen zur Kompetenzverteilung zwischen Bund und Parlament im Militärbereich machen.

1. Zum Verteidigungsauftrag und zur Neutralität:

Nach wie vor hat die Armee den Auftrag, das Land im Falle eines Angriffes zu verteidigen. Unter dem Stichwort "Raumsicherung und Verteidigung" (S. 983f.) führt das Armeeleitbild aus, dass die Schweiz in der Lage sei, "Raumsicherungseinsätze autonom durchzuführen". Dagegen wird bei der Verteidigung festgehalten: "Angesichts der militärischen und technologischen Entwicklungen und der knappen Ressourcen wäre eine Armee, die im Alleingang auch den massivsten militärischen Angriff allein auf sich gestellt abwehren könnte, sicherheitspolitisch nicht sinnvoll .... Darum sind Voraussetzungen zu schaffen, um notfalls auch in der Verteidigung mit Streitkräften anderer Staaten kooperieren zu können." Der Bundesrat erklärt, dass dieses Thema "politisch besonders bedeutsam" sei, "weil eine gemeinsame Verteidigung nur in einem äusserst beschränkten Rahmen mit dem Status der dauernden Neutralität kompatibel" sei, und holt dann zu einer ausführlichen Erklärung dieses Sachverhaltes aus: Er zeigt, dass die politische Führung in einem Kriegsfall im Interesse des Landes eine "möglichst grosse Handlungsfreiheit" haben müsse, "um Staat und Bevölkerung vor Schaden zu bewahren". Zu dieser Handlungsfreiheit gehöre es auch, "über die Option der gemeinsamen Verteidigung gleichermassen zu verfügen wie über jene der autonomen Verteidigung". Er führt weiter aus: "Damit die Option der gemeinsamen Verteidigung überhaupt besteht, muss die Armee fähig sein, mit anderen Streitkräften auch in der Verteidigung zusammenzuarbeiten. Diese Fähigkeit kann nicht kurzfristig in der Krise erworben werden, sondern muss als Element einer umsichtigen und langfristig angelegten Politik über Jahre aufgebaut werden .... Die Armee hat auch in der Vergangenheit ständig den Erfahrungsaustausch mit anderen Armeen gepflegt und in der Ausbildung mit ihnen kooperiert."

Hier habe ich meine ernsthaften Bedenken. In diesem Zusammenhang muss ich auf die amtsinterne Konzeptionsstudie 1 "Grundlagen der militärischen Doktrin" in der Fassung vom Juni 2000 zu sprechen kommen: Was in dieser Studie zur gemeinsamen Verteidigung gesagt worden ist, weist nicht so sehr in eine "Ultima-Ratio-Richtung", sondern ist ziemlich aggressiv - dass man sich nämlich proaktiv damit befasst und sich auf diese Eventualität vorbereitet.

Hier lesen wir unter dem Titel "Das operative Vorfeld und das eigene Territorium": "Die Verteidigung des eigenen Territoriums ist dabei letzter Teil der Sicherheit. Diese Verteidigung soll, wenn und wo immer möglich, in Kooperation mit Nachbarstaaten vorrangig bereits im operativen Vorfeld geführt werden, um die Schweiz gar nicht erst zum Schauplatz von Kriegshandlungen werden zu lassen. Verteidigung in diesem Raum setzt eine lagegerechte, mobile Abwehrfähigkeit mit flexibler Führungsstruktur, dynamischer Logistik und mit Kräften voraus, die in der Lage sind, in einem internationalen Umfeld 'combined' zu kooperieren." "Combined" ist Nato-Slang und heisst "mit anderen Staaten zusammen". Die Studie schliesst dieses Kapitel auf Seite 32 mit folgender Aussage ab: "Handeln im strategischen Umfeld erfordert in erster Linie einen hohen Grad an Interoperabilität mit multinationalen Streitkräften und die Fähigkeit zu friedensunterstützenden Operationen." Diese Passagen aus den zitierten Papieren haben im Vorfeld der Auslandeinsatz-Abstimmung hohe Wellen geworfen. Der Bundesrat hat sich beeilt, diese Passagen zu relativieren, sie als Konzeptüberlegungen und nicht als offizielle Doktrin zu bezeichnen. Ich erkläre hier ausdrücklich, Herr Bundesrat, dem schenke ich Glauben. Das akzeptiere ich.

Das hindert mich aber nicht an der Feststellung, dass diese Gedankengänge eben nicht nur auf einen kleinen Zirkel im Generalstab beschränkt sind. Seit einigen Jahren findet man an Divisionsrapporten mit schöner Regelmässigkeit Generäle aus Nato-Staaten als Gäste. Heereseinheitskommandanten sprechen nicht nur von "joint exercise", sondern von "combined exercise" - will heissen, von länderübergreifenden Übungen. Die Luftwaffe hat hier eine lange Tradition. Ich will gerne zugeben, dass dieses gemeinsame Üben an sich nichts Neutralitätswidriges an sich haben muss. Aber es ist eine Tatsache, dass die Interoperabilität zu einem eigentlichen Faszinosum geworden ist. Man übernimmt den Nato-Jargon, man übernimmt die Nato-Signaturen, man nähert sich der Nato-Stabtechnik an. Man geht nun hin und versucht, die Armee grosso modo auch nach Nato-Muster zu gliedern. Was die Nato als solche betrifft: Seit "Partnership for Peace" haben wir auch Verbindungsoffiziere bei der Nato.

All das mag nicht neutralitätswidrig sein. Aber es führt unsere Armee und vor allem unsere Armeeführung in eine grosse personelle Nähe zum Nato-Establishment und zu einer auf der persönlichen Ebene ablaufenden, nicht kontrollierbaren, schleichenden Annäherung der massgebenden Armeeführungskreise an die Nato. Schleichende Annäherung an die Nato-Standards in unzähligen Einzelheiten der Konzeption, der Einsatzplanungsmethodik, der Ausbildungsmethodik wird die Folge sein. Eines Tages wird man dem Volk die Frage stellen, warum man nicht der Nato beitreten wolle, man sei ja weitgehend schon Nato-fähig und zu einem autonomen Verteidigungskrieg ohne Nato ohnehin nicht in der Lage.

Die nicht deklarierte, schleichende und schrittweise Herbeiführung der EU-Beitrittsfähigkeit lässt grüssen: Einführung des EU-Führerscheins hier, Abbau an der Personenkontrolle an der Grenze dort - Schengen lässt grüssen. Es ist das gleiche Muster. Eines Tages ist unser ganzer Rechtsapparat der EU faktisch so angeglichen, dass man wirklich beitreten könnte.

Aus Besorgnis vor solch schleichenden faktischen Präjudizierungen der Entscheidungsfreiheit von Volk und Ständen unterstütze ich alle Vorschläge, welche unsere Armee organisatorisch und führungsmässig an das Land binden. Es soll keine rein zentralen Führungsstäbe geben, die modular, flexibel und einsatzbezogen zusammengesetzte, frei flottierende Truppenkörper und -einheiten führen, die rasch auch im Ausland interoperabel eingesetzt werden können. Die regionale Verankerung der Armee in drei oder vier Divisionsräumen, denen autochthone Brigaden organisch unterstellt sind, ist daher kein Reflex eines überholten Föderalismus, der kantonale Mitspracherechte in der Armee retten will, sondern Garant für eine Armee, die autonom allein der Landesverteidigung verpflichtet ist.

Dass sich eine autonome Armee nicht in allen Eventualitäten selbst behaupten kann, liegt auf der Hand. Dass sie gerade im neuen Kriegsbild der Vernichtung des zivilen und militärischen Potenzials mit konventionell praktisch nicht abwehrbaren Abstandswaffen offenkundige Lücken hat, ist offen einzugestehen. Dass eine solche Armee im Ernstfall auch kooperieren können muss mit Kräften, die dannzumal den gleichen Feind haben wie wir, ist altes schweizerisches Erfahrungsgut. Nur: Wer jetzt schon feststellen zu können glaubt, welche Mächte dereinst in einem Ernstfall unsere Freunde sein werden, mit denen wir heute schon den Ernstfall vorbereiten sollten, dürfte unter Umständen ein böses Erwachen erleben, wenn der heutige Freund der morgige Feind ist. Das ist nicht Zynismus - das ist der Erkenntnisschatz eines Neutralen, den wir nicht vergessen sollten.

2. Subsidiärer Einsatzauftrag der Armee und Föderalismus:

Der Verfassungsauftrag, dass die Armee subsidiäre Einsätze zugunsten der zivilen Bevölkerung leisten kann, hat eine lange und allgemein anerkannte Tradition. Diese subsidiären Einsätze sind wertvoll, sie entlasten die Polizei bei der Bewachung von Sitzen internationaler Organisationen, von ausländischen Botschaften und Konsulaten, bei der Bewachung und beim Betrieb von Asylbewerberunterkünften, [PAGE 104] bei der Durchführung von Schützenfesten, Skirennen, Landesausstellungen und anderen Festivitäten. Sie unterstützen kantonale Forstverwaltungen bei der Bewältigung der Folgen von Stürmen, Bauverwaltungen bei der Bewältigung der Folgen von Überschwemmungen und Lawinenunglücken. Sie unterstützen die Polizei bei der Sicherung von bundesrätlichen Prestigeveranstaltungen wie dem WEF in Davos oder von internationalen Gastgeberverpflichtungen wie der Durchführung von internationalen Konferenzen in Genf oder Basel. Nun ist interessant, dass im Rahmen der Überprüfung der Systeme der inneren Sicherheit der Armee diese Aufgaben streitig gemacht werden.

Einige Bundesbeamte sprechen davon, dass die Einsatzschwelle der Armee zu tief angesetzt sei, dass sie zu schnell zum Einsatz komme, dass es richtiger wäre, namentlich im Polizeibereich, die zivilen Polizeikräfte aufzustocken - man spricht von 800 Polizisten schweizweit, die fehlen, fragen Sie mich nicht, wie man auf solche Zahlen kommt -, dafür aber auf Armeeaufträge und -einsätze weitgehend zu verzichten. Diese Aufstockung sollen die Kantone vornehmen. Wenn sie dies nicht können, soll der Bund das tun, entweder durch die Anstellung dieser Anzahl von Beamten, die man dann bei den Kantonspolizeikorps parkieren und zugunsten des Bundes abrufbereit halten kann, oder indem man effektiv eine Bundespolizei neu konstituiert. Da gibt es die Idee unter der Führung des EJPD, die heute schon verfügbaren Sicherheitskräfte des Bundes zu einem Bundespolizeikorps zusammenzufassen, wobei das Finanzdepartement das Grenzwachtkorps abgeben sollte und das VBS die Elemente der militärischen Sicherheit, namentlich Teile des Festungswachtkorps.

Das kann man durchaus machen, wenn man will. Ich persönlich bin aus verschiedensten Gründen komplett gegen eine Bundespolizei. Aber wenn man es machen will, muss man es offen machen. Das bedeutet, dass solche Entscheide nicht reine Exekutiventscheide sein dürfen. Sie bedürfen wegen der historischen Belastung dieser Frage mit ablehnenden Volksentscheiden einerseits und wegen der föderalistischen Implikation andererseits der demokratischen Legitimierung durch die Gesetzgebung oder mindestens durch einen Parlamentsentscheid.

Nun ist es interessant festzustellen, dass im Rahmen einer Usis-Studie darauf hingewiesen wird, dass die Schaffung eines Bundespolizeikorps durch blossen Bundesratsentscheid, also ohne Gesetzgebungsverfahren, möglich ist. Das neue Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) erlaubt es dem Bundesrat, Bundesstellen nach seinem Belieben umzugruppieren, neu zusammenzufassen und anderen Departementen zu unterstellen. Der Bundesrat könnte also in eigener Kompetenz Grenzwachtkorps und Festungswachtkorps aus den entsprechenden Departementen herauslösen und als Bundespolizeikorps z. B. dem EJPD unterstellen. Wenn Sie das wollen: Tun Sie es, aber nicht als reinen Bundesratsbeschluss!

Ich unterstütze daher alle Bestimmungen, welche es von einem Parlamentsentscheid abhängig machen, ob Teile der Armee in andere Departemente verschoben werden können oder nicht. Dass dies nur einen Teil des Problems löst, ist zuzugestehen; ich möchte auch keine Bundespolizei beim Finanzdepartement oder beim VBS. Bei Gelegenheit wird man darauf zurückkommen.

Auch bei dieser Frage ging es mir um das gleiche Anliegen wie bei der ersten Frage: Keine schleichenden Exekutiventscheide in staatspolitisch wichtigen Punkten an der Bundesversammlung bzw. an Volk und Ständen vorbei! Die Subsidiaritätseinsätze sind zu belassen, es sind beschwerliche Einsätze. Ich glaube, dass mit der neuen Form, Dienst zu leisten, den Durchdienern, hier auch eine gewisse Entlastung der WK-Truppen einhergeht.

3. Milizsystem und Ausbildung:

Man konnte in den vergangenen Monaten den Eindruck erhalten, als ob den Armeeplanern die Milizarmee als ein Fossil aus den Tagen des Sonderbundskrieges erscheint. Wer nicht nur "joint", sondern eben auch "combined" kämpfen will und dort lauter Professionalität sieht, der kommt leicht in Zweifel, ob man mit unserer Milizführung noch Staat machen kann - dies nicht nur in der Führung, sondern auch in der Ausbildung. Die Figur der Lehrbrigaden hat diesem Verdacht noch Vorschub geleistet. Die Truppenkörper sollten nach dieser Lesart den professionellen Lehrbrigaden unterstellt sein und nur im Einsatz den ebenso professionellen Einsatzbrigaden unterstellt werden. Das VBS hat hier anerkennenswerterweise einen langen Weg zurückgelegt. Heute ist klar, dass die Lehreinrichtungen der Truppengattungen - wie heute die Bundesämter - für die Grund- und Kaderausbildung zuständig sind und mit den Truppenkörpern an sich nichts mehr zu tun haben. Für diese sind die Lehrverbände in den Wiederholungskursen nur unterstützend tätig; die Ausbildung der Truppenkörper wird wie bis anhin von den Milizkadern im WK geleistet.

Ob die Professionalisierung der Ausbildung an den Schulen allerdings der Weisheit letzter Schluss ist, wage ich ganz persönlich zu bezweifeln. Einerseits fehlt das entsprechende Personal schon rein zahlenmässig - darauf ist bereits hingewiesen worden -, andererseits hat mich ein Augenschein in einer Durchdienerkompanie davon überzeugt, dass die Ausbildung durch Vertragsmilitärs nicht den Anforderungen genügt, die wir an die Ausbildung stellen. Wer 42 Stunden pro Woche arbeitet, wer sich am Freitagabend um 17 Uhr im Felde auf dem Absatz dreht, die Truppe alleine lässt und sagt, ich habe meine 42 Stunden gearbeitet, ich gehe nach Hause, erfüllt nicht das Anforderungsprofil, das wir an einen militärischen Ausbildner stellen. Diese halb zivile Anstellung führt genau zu diesem Missstand. Hier sollte man noch einmal über die Bücher gehen. Das ist nicht eine Frage der Gesetzgebung, sondern des Vollzugs. Man sollte noch einmal überlegen, ob man auf die auszubildenden Ausbildner, auf die abverdienenden Unteroffiziere und Offiziere, die als Milizpersonal Ausbildungsfunktion zu übernehmen haben, nicht noch einmal zurückkommen möchte.

4. Zur Luftwaffe:

Mit der Luftwaffe haben wir uns in der Kommission praktisch nicht befasst. So wie das Gesetz und die Armeeorganisation heute dastehen, wissen wir nur: Es gibt keine Heereseinheiten in der Luftwaffe mehr. Es sind ihr Truppenkörper und Einheiten unterstellt, aber über den Einsatz der Luftwaffe haben wir praktisch nicht geredet. Das ist ein Mangel. Gerade die Luftwaffe hat in einem modernen Kriegsbild eine überragende Bedeutung, wenn sie nicht bereits in der ersten Phase eines Überfalls durch Abstandswaffen am Boden zerschlagen wird. Es wird Aufgabe des Zweitrates sein müssen, diese offenkundige Lücke unserer Beratungen zu schliessen. Denn mehr als vom terrestrischen Schutz der Alpentransversalen, mehr als von den Gebirgsbrigaden und vom Train wird die Glaubwürdigkeit unserer Verteidigungsfähigkeit von der Leistungsfähigkeit unserer Luftabwehr abhängen. Was hat diese Teilstreitkraft der Armee gerade gegen Abstandswaffen zu bieten? Was hat sie gegen hoch fliegende Angriffsformationen zu bieten? Verfügt sie über neue Technologien und beherrscht sie sie? Die Rolle der Luftwaffe ist im Rahmen der Leitbilddiskussion vernachlässigt worden. Dies ist unter anderem ein Resultat des Zeitdrucks, den wir hatten. Das ist begreiflich, aber nicht entschuldbar.

5. Ein Wort zur Kompetenzenverteilung zwischen dem Bundesrat und dem Parlament im Militärbereich:

Die Verhandlungen Ihrer Kommission waren zum Teil durch den Eindruck belastet, dass uns die Verwaltung eine reine "Absegnungsarbeit" zumuten wollte. Äusserungen ehemaliger hoher Spitzenbeamter des VBS in den Medien liessen den Schluss zu, dass die "Armee XXI" von der Verwaltung durchgezogen werde und das Parlament dabei eigentlich nichts zu sagen habe. In die gleiche Richtung wies auch der Zeitdruck, unter dem wir standen: Der Zeitplan des VBS führte die internen Vorbereitungen für die Einführung der "Armee XXI" parallel zu den Beratungen in der Kommission, und zwar so, als ob wir bereits im Sinne des Departementes entschieden hätten. Dabei kann sich das VBS tatsächlich auf das geltende Militärgesetz und das geltende Militärrecht stützen: Ich behaupte, dass 90 Prozent der Armeereform ohne Revision des Militärgesetzes, alleine [PAGE 105] gestützt auf die Kompetenzen des Bundesrates, hätten durchgeführt werden können. Damit komme ich zum gleichen Problem, wie wir es mehrmals angeschnitten haben: Solche Entscheidungskompetenzen mögen bei untergeordneten Entscheidungen sachgerecht sein, aber bei einer grundlegenden Änderung der Armee ist eine solche Kompetenzenverteilung ohne Einbezug des Parlamentes und des Volkes unangebracht. Dementsprechend haben wir eine ganze Anzahl von Kompetenzen vom Bundesrat zur Bundesversammlung verlagert, und dies nicht zur Freude der Verwaltung. Aber immerhin muss und darf ich hier anerkennen, dass sich der Departementschef uns in diesen Fragen angeschlossen hat, zwar mit etlichem Grollen, aber doch der staatspolitischen Einsicht gehorchend.

Ich anerkenne, dass der Chef des VBS - und damit komme ich zum Schluss - hier ein Projekt angetreten hat, das schon relativ weit fortgeschritten war, als er das Departement übernommen hat, und dass er die Risiken und Gefahren des Auflaufens und der Konfrontation rasch erkannt und sich mit uns verständigt hat. Ich anerkenne auch, dass das VBS unter seiner Leitung im Rahmen der Vorbereitungen dieser Vorlage einen langen Weg in unsere Richtung zurückgelegt hat und sich uns mit Ausnahme der Dauer der RS auch weitgehend angeschlossen hat.

Wenn diese Veranstaltung - die für alle Seiten zum Teil etwas belastend war - für die Verwaltung auch ein staatspolitisches Lehrstück war, Vorbereitungen nicht ohne oder gegen das Parlament zu treffen, hat sich diese Übung auch unter diesem Aspekt gelohnt. Das gilt nicht nur für das VBS alleine, das gilt auch für alle anderen Departemente.

Mit der Kommission bitte ich Sie, vom Armeeleitbild Kenntnis zu nehmen, und mit der Kommission bzw. ihrer Mehrheit bitte ich Sie, bei der Beratung des Militärgesetzes den Anträgen zuzustimmen.