Leuthard Doris · Bundesrat · 2017-03-09

Wortprotokoll

Diese Vorlage, "Organisation der Bahninfrastruktur", wurde weitgehend gemäss dem Schlussbericht der Expertengruppe Organisation Bahninfrastruktur gezimmert. Sie enthält vier wesentliche Massnahmen:

1. die Ausgliederung der Trasse Schweiz AG zu einer unabhängigen Anstalt des Bundes;

2. die gesetzliche Definition der Rechte und Pflichten der Systemführerschaft;

3. die Verankerung von Mitwirkungsrechten für die Eisenbahnverkehrsunternehmen;

4. die erneute Stärkung der Schiedskommission im Eisenbahnverkehr.

Ich war leider verhindert und konnte an der Vorberatung der Vorlage in Ihrer Kommission, der KVF-NR, nicht teilnehmen. Ich war dann relativ erstaunt, dass man zwar auf die Vorlage eintrat, dass aber anschliessend ein Rückweisungsantrag angenommen wurde.

Der Rückweisungsantrag beinhaltet vier Forderungen:

1. die Auslagerung von SBB Cargo in eine eigene Unternehmung;

2. die Regelung der Systemführerschaften auch im Güterverkehr;

3. die Stärkung der Mitwirkungsrechte bei Systemaufgaben;

4. die Ausgliederung der Bestimmungen zu den Passagierrechten.

All diese Punkte sind nicht neu. Sie waren von Beginn an Gegenstand von Diskussionen mit der Branche. Sie waren Gegenstand der Diskussion nach der Vernehmlassung. Sie werden in all diesen Punkten nie Einigkeit mit der Branche finden. Es sind Punkte, die Sie irgendwann einmal politisch regeln müssen. Ich bin deshalb gerne bereit, hier zu diesen Fragen Stellung zu nehmen. Ich meine, dass das alles Fragen sind, die sich lösen lassen. Aber sie lassen sich von Ihnen, vom Parlament, lösen und nicht von der Verwaltung. Für die Branche wird das weiterhin strittig bleiben.

Kommen wir zur ersten Frage, nämlich zur Auslagerung von SBB Cargo. Diejenigen, die schon länger im Rat sind, wissen, dass das eine Frage ist, die regelmässig wiederkehrt. Wir hatten das vor fünfzehn Jahren, vor zehn Jahren, vor fünf Jahren und jetzt erneut vor uns. Wir hatten vor fünfzehn Jahren, nachdem SBB Cargo fast über Jahrzehnte rote bis tiefrote Zahlen geschrieben hatte, die erste grosse Diskussion: Soll man SBB Cargo privatisieren, soll man private Transportunternehmen als Aktionäre aufnehmen? Das war eine grosse Diskussion. Weil sich der Markt schlecht entwickelte, haben das dann die privaten Akteure nicht weiterverfolgt.

Sie hatten diese Diskussion auch im Rahmen der Beratung des Gütertransportgesetzes in den Jahren 2015 und 2016; es ist also noch nicht so lange her. Das Parlament hat damals diese Frage verneint. Wenn Sie auf diese Entscheide zurückkommen wollen, dürfen Sie das natürlich, aber es ist schon ein bisschen schwierig, wenn wir alle zwei, drei Jahre die gleiche Diskussion führen müssen.

Sie haben aber damals, im Jahr 2015, ein Postulat verabschiedet, das den Bundesrat beauftragte, die Weiterentwicklung von SBB Cargo zu untersuchen. Der Bericht beinhaltet erstens eine Analyse der bestehenden Situation. Er beinhaltet zweitens die generelle Analyse des Schienengüterverkehrsmarktes in der Schweiz, aber auch in Europa. Drittens beinhaltet er verschiedene Eignermodelle für SBB Cargo. Im Spätsommer wird der Bundesrat diesen Bericht präsentieren, und dann dürfen Sie, wenn Sie das wollen, selbstverständlich erneut über SBB Cargo und über die Frage, wie das Unternehmen in der Zukunft strukturiert sein soll, diskutieren. Aber eben, wie gesagt, alle Jahre wieder - warten Sie doch diesen Bericht ab. Das ist eigentlich nicht Bestandteil dieses Bundesgesetzes über die Organisation der Bahninfrastruktur, sondern das ist eine komplett andere Frage.

Ich muss Ihnen jetzt einfach schon sagen: Bei allen Diskussionen über SBB Cargo war am Schluss immer auch Folgendes ein wichtiges Element: Wenn man das Unternehmen marktwirtschaftlich, eigenwirtschaftlich betreiben will, dann ist eine der ziemlich ersten Massnahmen die, dass viele Einzelwagen-Ladungspunkte geschlossen werden. Sie erinnern sich aber an die letzte Aktion, als die SBB das vornahmen. Da tönte es aus vielen Regionen: Ja, wir haben aber die Zuckerrübenbauern, die brauchen diese Verladungspunkte. Wir haben diese Firma, wir brauchen diese Verladungspunkte. Wir haben zig Einzelverladungsstellen aufrechterhalten, nicht aus wirtschaftlichen Gründen, sondern aus regionalpolitischen Überlegungen usw. Auch das dürfen Sie gern wieder diskutieren. Aber ich meine, dafür braucht es die Rückweisung wirklich nicht. Denn diese Frage kommt sowieso mit dem erwähnten Bericht in Ihre KVF, und dann können Sie diese Frage erneut anschauen.

Sie haben es gemerkt: Wir haben in dieser Vorlage die Frage der Auslagerung in eine Holdingstruktur nicht mehr weiterverfolgt. Das würde sowohl für die SBB als auch für die BLS eine vollkommene Neuorganisation bedeuten. Wir haben dieses Anliegen entgegen der Forderung im Expertenbericht nicht weiterverfolgt, weil auch die EU dieses Anliegen [PAGE 315] aufgegeben hat. Als der Expertenbericht verfasst wurde, hatten wir das vierte EU-Bahnverkehrspaket auf dem Tisch, das eine vollkommene Trennung von Infrastruktur und Dienstleistungen vorsah. Die integrierte Bahn wäre nicht mehr möglich gewesen.

Die Schweiz, Deutschland, Österreich, alles Bahnländer mit Geschichte, haben sich dagegen gewehrt, weil das eine Einmischung in die Wirtschaftsfreiheit gewesen wäre. Es wäre auch nicht unbedingt von Vorteil für gewachsene Strukturen gewesen. Wie Erfahrungen in Europa, gerade bei den Briten, gezeigt haben - Herr Nationalrat Giezendanner hat das zu Recht gesagt -, hatte das am Schluss höhere Preise, aber keinen Mehrwert für die Akteure zur Folge. Die EU hat sich deshalb eines Besseren besonnen. Heute ist auch die integrierte Bahn in Europa erlaubt. Wir sind über das Landverkehrsabkommen hier ja mitintegriert. Wir haben deshalb einen Eingriff in die Strukturen von SBB und BLS durch das Vorschreiben einer Holdingstruktur verworfen.

Zur zweiten Frage, zur Frage, weshalb es im Güterverkehr keine Systemführerschaften gibt, nochmals der Hinweis: Das Instrument der Systemführerschaft ist grundsätzlich bei der Eisenbahninfrastruktur breit akzeptiert. Es wurde darauf hingewiesen, dass die SBB etwa im Bereich Bahnstrom der Systemführer sind, der das für alle Bahnen regelt. Die Rhätische Bahn ist Systemführer und setzt den Standard für alle im Bereich der Meterspurbahnen. Das ist völlig akzeptiert. Es läuft gut und spart Kosten. Das System wird effizienter. Die Grundidee möchten wir deshalb mit dieser Vorlage auch im Bereich des Personenverkehrs anwenden. Auch dort gibt es Ineffizienzen im System - ich werde darauf zurückkommen -, und es ist nicht einzusehen, weshalb das, was bei der Infrastruktur funktioniert, nicht auch im Bereich Personenverkehr funktionieren soll.

Die Ausweitung auf den Güterverkehr haben wir von Beginn weg diskutiert, und auch die Güterverkehrsbranche hat das Anliegen immer wieder eingebracht. Hier haben wir ein grundlegendes Problem: Beim Güterverkehr haben wir es mit einem liberalisierten Markt zu tun. Beim Güterverkehr gibt es in ganz Europa einen völlig freien, wettbewerblich organisierten Markt. Deshalb ist hier die Idee der Systemführerschaft, also eines staatlichen Instrumentes, mit dem in einem liberalisierten Markt vorgeschrieben wird, wie man sich organisieren muss, völlig systemfremd. Deshalb geht das unseres Erachtens hier nicht. Wir haben versucht, das aufzuzeigen; wir können es gern in der Kommission nochmals beschreiben, aber eine Systemführerschaft ist in einer freien Marktwirtschaft per se systemwidrig.

Das dritte Element sind die Mitwirkungsrechte bei Systemaufgaben im Personenverkehr. Beim Antrag zur Ausdehnung der Systemführerschaft auf den Personenverkehr gab es, glaube ich, kurz vor der Diskussion ziemlich viele Missverständnisse. Als ich bei der KöV war, gab es diese Missverständnisse noch nicht. Ich glaube, es gab vor allem ein grösseres Transportunternehmen, das sich hierzu dann zu Wort gemeldet hat. Es geht in keinster - wirklich in keinster! - Art und Weise darum, dass sich der Bund irgendwie in die Tarifhoheit einmischt. Aber - und ich komme zu unserem Anliegen - wir haben heute in der Schweiz 19 Tarifverbünde. Für einen Reisenden, der täglich von einem Tarifbereich in den anderen fährt, ist das mit ziemlich viel Aufwand verbunden, mit ziemlich viel Ineffizienz.

Bei den Aktivitäten der Tarifverbünde zeigt sich auch immer wieder - schauen Sie sich die Digitalisierung an! -, dass jeder Verbund etwas Ähnliches macht wie ein anderer, dass man Millionen von Franken in Systeme investiert, die man für elektronische Reservationen usw. aufgleisen will. Das ist nicht unbedingt ein sinnvoller Einsatz von Steuergeldern. Hier macht es doch einfach Sinn, wie im Bereich der Infrastruktur zusammenzuarbeiten und zu versuchen, dass einer den Lead übernehmen und ein System entwickeln kann, dass dann für alle anwendbar ist. Der Verband öffentlicher Verkehr probiert das seit Jahren. Wie die Struktur halt so ist, ist es nicht ganz einfach für den Verband, das durchzusetzen. Wir möchten das Anliegen unterstützen und hier helfen, auch beim Personenverkehr Ineffizienzen aus dem System zu bringen. Die Kosten im öffentlichen Verkehr sind schon per se hoch. Die Billettkosten sind hoch, und genau hier können Investitionen mit Sicherheit besser getätigt werden, wenn man in einigen Bereichen auch einheitliche Lösungen sucht und nicht jedes Bahnunternehmen hier völlig andere Wege beschreitet. Das ist im Interesse der Reisenden, im Interesse des effizient eingesetzten Steuerfrankens.

Die Vorlage mag in diesem Punkt missverständlich formuliert sein, sie mag nicht klar zum Ausdruck bringen, dass es nicht um einen Eingriff in die Tarifhoheit der Kantone und Bahnen geht. Aber es ist eigentlich dann auch die Aufgabe der Kommission, das zu verbessern. Die Verwaltung kann gerne verbesserte Formulierungsvorschläge bringen, wenn es darum geht, hier eine bessere Formulierung zu finden, die klarstellt, dass es nicht um eine Verlagerung zum Bund geht.

Die Systemführerschaften sind ein wichtiges Instrument der Zukunft, um Interoperabilität, harmonisierte Systeme sicherzustellen. Wir meinen, die gesetzliche Verankerung der Rechte und Pflichten - und es geht nur um das - ist angesichts der Herausforderungen der Zukunft, der steigenden Kosten, enorm wichtig. Hier bin ich überzeugt, dass man deshalb unter Einbezug der Kantone eine bessere Formulierung des Artikels finden kann. Deshalb denke ich, dass es auch hier nicht eine Rückweisung, sondern einfach die Arbeit in der Kommission braucht.

Noch zu den Passagierrechten, die Sie ausgliedern möchten: Die Passagierrechte sind etwas, was im europäischen Raum auch im Bahnverkehr schon längst realisiert ist. Wir haben dasselbe im Flugverkehr. Dort ist es kein Thema, dort hat auch die Schweiz die Passagierrechte übernommen. Wir sehen nicht ein, weshalb dann in der Schweiz die Passagierrechte im Bahnverkehr schlechter sein sollen als im europäischen Raum. Sie wissen, dass diejenigen, die ein Generalabonnement oder ein Halbtaxabo besitzen, sowieso nicht betroffen sind, aber alle anderen sind es. Offenbar haben sich die SBB gewehrt; sie sagten, es sei mit viel Aufwand verbunden. Wenn man dann sieht, dass es nur noch um diejenigen geht, die Einzelbillette gelöst haben, kann das erstens nicht so aufwendig sein. Zweitens meinen wir auch hier, dass die Schweiz in Bezug auf das System, wie wir abgelten und entschädigen, weitgehend frei ist. Das kann man auch effizient umsetzen. Wir meinen deshalb, dass eine Schlechterbehandlung der Passagiere in der Schweiz gegenüber dem europäischen Raum schwierig darzulegen ist. Hier denke ich auch: Ob Sie das wollen oder nicht, ist ein politischer Entscheid. Meines Erachtens ist es keine Frage einer Rückweisung an den Bundesrat.

Ich bitte Sie deshalb, auf die Vorlage einzutreten. Die Fragen, die Ihre Kommission aufwirft, kennen wir. Sie sind legitim. Es ist die normale Arbeit des Parlamentes, sich darum zu kümmern und Umformulierungen zu finden, sofern Sie das möchten.