Kuprecht Alex · Ständerat · 2017-03-13

Wortprotokoll

Ich erlaube mir, zuerst ein paar grundsätzliche, wenn vielleicht auch etwas kritischere Bemerkungen zu machen.

1. Es ist positiv zu würdigen, dass gegenüber dem Sicherheitspolitischen Bericht vom 23. Juni 2010 und dem daraus abgeleiteten Armeebericht in der Beurteilung der Lage wesentliche Fortschritte erzielt wurden. Der vorliegende Bericht behandelt in umfassender Weise Gefahren und Bedrohungen für die Schweiz, die sich aus den wesentlichen globalen Entwicklungen ergeben. Insbesondere begrüsse ich es und erachte ich es aufgrund der internationalen Lage als angemessen, dass der Bericht der eigentlichen Verteidigungsfähigkeit wieder mehr Raum gibt. Diese Dimension wurde im Sicherheitspolitischen Bericht 2010 noch stark vernachlässigt. [PAGE 191]

2. Nach erfolgter Differenzbereinigung verabschiedeten beide Räte die Rechtsgrundlagen zur Weiterentwicklung der Armee (WEA), darunter das Militärgesetz. Für die WEA-konforme Erhöhung der Bereitschaft sowie die Verbesserung der Ausbildung und Ausrüstung der Armee stehen ab dem 1. Januar 2018 für vier Jahre insgesamt 20 Milliarden Franken zur Verfügung. Die WEA basiert noch auf dem Sicherheitspolitischen Bericht 2010, der von einer tieferen Bedrohung ausging, insbesondere hinsichtlich der Verteidigungsfähigkeit und der Gefahr eines konventionellen Kriegs in Europa. Angesichts dieser Situation und im Lichte der dringend zu realisierenden Beschaffung von Kampfflugzeugen und anderen Modernisierungen muss an dieser Stelle ernsthaft zur Diskussion gestellt werden, ob der damals beschlossene Zahlungsrahmen von 20 Milliarden Franken, insbesondere unter Berücksichtigung des grossen Erneuerungsbedarfs bei bereits über 50-jährigem Material, weiterhin realistisch ist.

Es kommt hinzu, dass die Schweiz mit 0,7 Prozent des BIP im europäischen Vergleich eines der tiefsten Rüstungsbudgets aufweist. Wenn Sie die aktuellen Diskussionen um die Rüstungsbudgets zur Kenntnis nehmen, so stellen Sie fest, dass in der Nato bei den Verteidigungsausgaben ein 2-Prozent-Ziel verfolgt wird und dass auch wir über die Bücher gehen müssen. Wir müssen uns jetzt im Zusammenhang mit dem Sicherheitspolitischen Bericht 2016 darüber unterhalten, ob die gesprochenen Mittel angesichts der Rahmenbedingungen und der Bedürfnisse ausreichen. Deutschland zum Beispiel hat mittlerweile erkannt, dass es zu wenig für die Verteidigung ausgibt, und sein Budget ist gemessen am BIP rund doppelt so hoch wie das der Schweiz. Es scheint, dass Deutschland eine andere Lagebeurteilung gemacht hat.

3. Bei der Behandlung des vorliegenden Berichtes ersuche ich Sie, stets die Grundanforderungen an die Sicherheitspolitik der Schweiz im Auge zu behalten. Auf diese ist der Bericht auszurichten. Diese Grundanforderungen sind: die Wahrung der Sicherheit von Land und Leuten; das frühzeitige Erkennen unterschiedlicher Bedrohungen und die angemessene Reaktion darauf; die rasche Beseitigung von Störungen unterhalb der Kriegsschwelle. Diese drei Grundanforderungen bedingen Investitionen in die Früherkennung, die Bereitstellung genügender finanzieller, personeller und materieller Ressourcen, effiziente Prozesse, eine entsprechende Ausbildung sowie widerstandsfähige Systeme. Der vorliegende Bericht ist im Hinblick auf diese Grundanforderungen nicht durchgehend stringent bzw. zu wenig klar.

Ich komme zu den Bemerkungen zu einzelnen Kapiteln:

Zuerst zur Beurteilung der Lage: Die Lagedarstellung ist umfassend und kann mehrheitlich als korrekt bezeichnet werden. Nicht genügend sind die Ausführungen zur Migration in Ziffer 2.1.4. Vor allem werden die Massenmigration und ihre Auswirkungen auf die Sicherheit von Land und Leuten nicht erwähnt. Gerade diese Bedrohung hebt sich vom Herkömmlichen ab und kann die Sicherheit erheblich gefährden und massive Störungen hervorrufen. Anschauungsunterricht aus jüngster Zeit gibt es dazu genug. Der Bericht sollte sich auch mit der Frage auseinandersetzen, welche Massnahmen die Schweiz bei solchen Szenarien ergreifen soll. Da es sich hier um ein politisch höchst brisantes Thema handelt, erstaunt es, dass der Bericht so wenig darauf eingeht bzw. darüber hinweggeht.

Gegenüber dem Bericht 2010 wurde in der Beurteilung der Lage ein spürbarer Fortschritt erzielt. Die Grundaussagen erscheinen im Wesentlichen korrekt und realistisch. Der Bericht erwähnt umfassend die Gefahren und Bedrohungen für die Schweiz, die sich aus den heute bekannten globalen Entwicklungen ergeben. Positiv gegenüber dem letzten Bericht ist festzustellen, dass der eigentlichen Verteidigungsfähigkeit, erkennbar in Ziffer 2.2.8, wieder mehr Raum gegeben wird. Man hat erkannt, dass die Wahrscheinlichkeit eines militärischen Konflikts in Europa und in seiner Peripherie gestiegen ist und dass das Auswirkungen auf die Schweiz haben könnte.

Gerade auch die Sicherheitskonferenz in München hat gezeigt, dass die Sicherheitspolitik und die Verteidigungsfähigkeit Themen sind, die in Europa wieder stärker ins Zentrum gestellt werden, aber auch im Rest der Welt sind sie wichtiger geworden. Die Budgets für die Verteidigung werden weltweit, auch in Europa, massiv aufgestockt, ob uns das nun passt oder nicht. Ich verweise in diesem Zusammenhang auf meine grundsätzlichen Ausführungen am Anfang.

Die heutige Behandlung des sicherheitspolitischen Berichtes soll aus meiner Sicht vor allem auch dazu führen, die Diskussion in unserem Land aufzunehmen und das Bewusstsein für die sich markant und rasch verändernde sicherheitspolitische Lage in der Welt und insbesondere in Europa zu schärfen. Der Bericht umschreibt all diese möglichen, für unser Land wesentlichen Bedrohungen. Sie sind nach meiner Einschätzung umfassend dargestellt. Unsere staatlichen Organe begegnen ihnen nach dem Prinzip der Subsidiarität, worauf auch die Interventionsmechanismen aufgebaut sind. Diese sind in weiten Bereichen sehr gut aus- und aufgebaut. Ihre Einsatzfähigkeit wird laufend überprüft und, wo nötig, angepasst. Es gilt, die Mängel aufgrund der Sicherheitsverbundsübung 2014 so rasch als möglich zu eliminieren.

Ungenügend ist jedoch weiterhin, dass der Bericht auf Wahrscheinlichkeiten ausgerichtet ist. Die Wahrscheinlichkeit des Eintretens von Aktionen ist im Voraus kaum zu belegen und zu erkennen. Denn nur der jeweilige Akteur selbst, sprich der Gegner, weiss darüber hinreichend Bescheid. Wahrscheinlichkeiten spielen bei einer bereits laufenden und unmittelbar bevorstehenden Aktion eine Rolle, sind also allenfalls das Ergebnis einer wirkungsvollen Früherkennung, taugen jedoch in einem allgemein gehaltenen Bericht auf der Flughöhe wie der des vorliegenden Berichtes nicht. Wesentlich zielführender und sachlich korrekter wäre es hingegen, die Gefährlichkeit von Lageentwicklungen ins Zentrum zu rücken. Diese sind in konkreten, nachvollziehbaren Szenarien darzustellen. Diese Beurteilung ist ungenügend bzw. fehlt vollkommen. In diesem Teil hätte eine eingehendere Auseinandersetzung in diesem Sinne dem Bericht wesentlich mehr Profil gegeben.

Ich habe bereits erwähnt, dass dies eine Investition in die Früherkennung, die Bereitstellung genügender Ressourcen, entsprechende Prozesse, die Ausbildung und widerstandsfähige Systeme erfordert. Es sollte sich von selbst verstehen, dass angesichts eines dynamischen internationalen Umfelds sicherheitspolitische Berichte in wesentlich kürzeren zeitlichen Abständen aktualisiert werden müssen. Hier plädiere ich für eine Anpassung nach parlamentarischer Diskussion, entweder in der Sicherheitspolitischen Kommission oder allenfalls im Rat.

Nur darüber zu reden genügt jedoch nicht. Relevanten sicherheitspolitischen Entwicklungen müssen auch griffige Massnahmen folgen. Aus den angesprochenen Szenarien sind Konsequenzen und Folgerungen in organisatorischer, materieller und ausbildungsbezogener Hinsicht abzuleiten. Massgebend wird es jedoch sein, auf diesen Grundlagen die notwendigen Umsetzungsmassnahmen zu treffen und die notwendigen finanziellen Mittel zu bewilligen. Die Politik hat nicht nur das Primat der letzten Entscheidung, sondern auch die Pflicht des entsprechend zeitgerechten Handelns. Gerade die Umsetzung der Armee XXI hat klar aufgezeigt, dass bei einem Ungleichgewicht zwischen verfassungsmässigem Auftrag und vorhandenen Ressourcen ein Scheitern einer Reform unweigerlich vorprogrammiert ist. Das darf bei der Umsetzung der laufenden WEA nicht mehr passieren.

An dieser Stelle sei nochmals darauf hingewiesen: Es ist zu klären, ob die Konsistenz der WEA gemäss den verabschiedeten Beschlüssen mit der sich in der Zwischenzeit verändernden oder sich allenfalls verschärfenden sicherheitspolitischen Lage in Europa noch gegeben ist. Daran bestehen berechtigte Zweifel. Die Prioritäten wurden damals, vor rund sechs Jahren, hinsichtlich der Verteidigungsfähigkeit teilweise anders gesetzt, als dies heute aufgrund der sich verschlechternden politischen Lage auf unserem Kontinent eventuell gemacht würde.

Zur Weiterentwicklung des Konfliktbildes gemäss Ziffer 2.1.5 darf ich die Erwähnung konventioneller Auseinandersetzungen in zwischenstaatlichen Konflikten positiv hervorheben. Das allein genügt jedoch nicht. Wenn man hier schon die Möglichkeit des Kampfs mit Waffen wie Panzern, Artillerie, Infanterie und Kampfflugzeugen usw. erwähnt, sollte man bei der Ausrüstung und Ausbildung entsprechend konsequent [PAGE 192] sein. Es ist in diesem Zusammenhang fraglich, ob die Mittelzuweisung gemäss WEA diesem Bedürfnis entspricht, das heisst, ob genügend mobile Einsatzverbände zur Verfügung stehen. Dies muss dringend geklärt werden. Zu hinterfragen sind die Ausführungen auf Seite 7786 des Berichtes, wo davon die Rede ist, dass die Veränderungen im Konfliktbild in die WEA-Konzeption eingeflossen seien. Eine entsprechende Beweisführung fehlt, oder sie ist so summarisch, dass sie keine Anhaltspunkte für die Richtigkeit der Aussage liefert.

Schliesslich fehlen in der Bedrohungsanalyse biochemische Terroraktivitäten und biologische Waffen. Die Zunahme ihrer Bedeutung sowie ihre besondere Heimtücke würden es nahelegen, sich mit dem Thema noch etwas ausführlicher auseinanderzusetzen.

Zur Strategie: In Bezug auf Ziffer 3.1.2, "Sicherheitspolitische Ziele", verweise ich auf meine bereits gemachten Ausführungen. Eine Strategie legt einen grundsätzlichen und zielorientierten Handlungsrahmen und konkrete Massnahmen zur Erreichung dieses Zieles fest, wobei die vorhandenen Mittel und der Zeitaspekt zu berücksichtigen sind. Mit anderen Worten: Der Bericht sollte in diesem Kapitel Auskunft darüber geben, wie die sicherheitspolitischen Ziele erreicht werden sollen. Das Kapitel 3 als Hauptteil des Berichtes genügt diesen Anforderungen nicht und ist grundlegend zu überarbeiten. Die ausführlichen Beschreibungen der Begriffe Kooperation, Selbstständigkeit und Engagement sind eher etwas schwammig. Das Kapitel ist bestenfalls eine Auslegeordnung, ohne dass es eine klare Zielerreichung aufzeigen würde.

Es fehlen Aussagen zu den Mitteln, zur Finanzierung einer Armee bzw. eines effizienten sicherheitspolitischen Apparates. Strategiepapiere ohne solche Angaben sind unvollständig. Der Bericht ist entsprechend auch hier zu ergänzen.

Ziffer 3.3 beschreibt die sicherheitspolitischen Instrumente der Schweiz. Inwiefern der Zivildienst und die Zollverwaltung dazugehören, ist nicht gerade einsichtig. Dafür fehlt das Grenzwachtkorps, dem angesichts der asymmetrischen Bedrohung künftig eine eher grössere Bedeutung zukommen dürfte, als das heute noch der Fall ist.

Meine letzten Ausführungen sind Bemerkungen zur Führung in Krisen. Krisen sind geeignet, die Existenz oder das Funktionieren eines Staates ernsthaft zu gefährden. Sie haben ihre eigenen Gesetze und folgen weder den politischen Gegebenheiten noch den spezifischen Regierungssystemen. Auf Seite 7874 spricht sich der Bundesrat gegen einen permanenten Krisenstab aus mit dem Verweis auf das kollegiale Führungssystem in der eidgenössischen Exekutive. Im Gegensatz zu diesen Ausführungen muss die Führung durch den Bund in Krisen ab einer bestimmten Komplexitätsstufe - zum Beispiel wenn mehrere Kantone betroffen sind - aus einer Hand erfolgen. In dieser ganzen Thematik geht der Bericht zu wenig spezifisch auf die Erfordernisse und Eigenarten von Krisen ein, etwa in Richtung auf die Schaffung von Strukturen, wie man sie vom Krisenmanagement aus der Privatwirtschaft kennt. Als Illustration dazu erwähne ich die Bemerkungen auf Seite 7871. Hier wird ausgeführt, dass das Krisenmanagement auf Stufe Bund einerseits dem departementalen Regierungssystem Rechnung tragen, andererseits innerhalb dieses Systems effizient sein müsse. Dies ist eine Forderung, die gerade in Krisen nicht unbedingt erfüllbar zu sein scheint.

Ich schliesse meine Ausführungen zum sicherheitspolitischen Bericht mit folgendem Fazit: Trotz der klaren Verbesserungen gegenüber seinem Vorgänger, dem Sicherheitspolitischen Bericht 2010, kann der Bericht wegen schwerwiegender Mängel in dieser Form abschliessend nicht nur positiv gewürdigt werden. Zu überarbeiten ist meines Erachtens erstens grundsätzlich der Aspekt der Kompatibilität der Erkenntnisse aus dem Sicherheitspolitischen Bericht 2016 und der WEA. Zweitens ist die Analyse mit entsprechenden Szenarien und Handlungsoptionen auf die Gefährlichkeit auszurichten sowie durch Aussagen zur Bedrohung durch Biowaffen und zur Massenmigration zu ergänzen. Drittens sind in Bezug auf die Strategie bei der Ausrichtung auf die sicherheitspolitischen Ziele konkrete Massnahmen aufzuführen, wie diese Ziele unter Berücksichtigung der Mittel und des Zeitaspekts erreicht werden sollen. Der Bericht ist da um ein Kapitel "Finanzierung" zu ergänzen. In Bezug auf die Führung soll viertens aufgezeigt werden, wie ein effizientes, zentral geführtes Krisenmanagement auf Stufe Bund eingeführt werden könnte. Die erwähnten vier Aspekte sind im nächsten sicherheitspolitischen Bericht bzw. im Nachführungsbericht, das heisst spätestens im Jahre 2019, zu berücksichtigen und entsprechend einzuarbeiten.

Ich bin trotzdem bereit, diesen sicherheitspolitischen Bericht zur Kenntnis zu nehmen, und erwarte die künftige Berücksichtigung der kritischen Bemerkungen.