Leuthard Doris · Bundesrat · 2017-05-29

Wortprotokoll

Wir haben Ihnen von Anfang an gesagt, dass wir beim ersten Paket über Produktion und Verbrauch diskutieren. Jetzt diskutieren wir über den Transport, über das Stromnetz.

Für die Versorgungssicherheit ist das Stromnetz von elementarer Bedeutung, in der Regel weit wichtiger als [PAGE 745] Produktion und Verbrauch. Beim Stromnetz ist es so, dass wir seit Jahren nicht genügend Investitionen, keinen genügenden Ausbau sehen. Insbesondere beim Höchstspannungsnetz gab es eine Phase, in der die Überlandwerke ihre Netze an Swissgrid abtraten und nicht oder ungenügend investiert wurde. Und jetzt haben wir eine Phase, in der wir feststellen, dass es bei sehr vielen Projekten zehn, zwanzig oder gar dreissig Jahre dauert, bis sie effektiv zur Realisierung kommen.

Entsprechend haben wir die Herausforderungen hier in dieser Vorlage angepackt. Erstens müssen wir die Netzinfrastruktur, die mehrheitlich in der Mitte des letzten Jahrhunderts gebaut wurde, erneuern und modernisieren, wie wir das bei den Autobahnen, wie wir das beim Schienennetz tun. Jetzt ist auch das Stromnetz dran. Wir haben zweitens Engpässe im Übertragungsnetz, das heisst ungenügende Kapazitäten. Auch hier ist teilweise ein Netzausbau nötig. Drittens stellen sich - es wurde gesagt - mit dem zunehmenden Anteil erneuerbarer Energien andere Anforderungen an das Netz, auch mit den intelligenten Technologien, welche das Stromnetz ausbalancieren und einzelne Grossverbraucher vom Netz nehmen oder einschalten. Das braucht auch eine neue Architektur.

Wir wollen also mit den Vorhaben dieser Revision das Netz optimieren und das richtige Netz zum richtigen Zeitpunkt anstreben. Derzeit kommen Erneuerung und Ausbau insbesondere auf der Netzebene 1, im Übertragungsnetz, nur schleppend voran. Wir alle kennen Beispiele, Riniken im Kanton Aargau ist leider immer noch das negativste. Das Plangenehmigungsverfahren dauert mittlerweile über dreissig Jahre. Pfynwald im Wallis - auch das kennen Sie. Seit Jahrzehnten bald dauert die Diskussion: Erdverkabelung oder Freileitung? Wie viel Landschaftsschutz will man, wie viel darf es kosten? Man kommt nicht vom Fleck. Deshalb ist es richtig, dass wir jetzt im Gesetz regeln, was wir wollen, wenn gefragt wird: Wann soll auch im Übertragungsnetz Erdverkabelung vorkommen können? Wie viel mehr darf es kosten? Wer soll dafür aufkommen, wenn eine Region trotzdem, trotz hoher Kosten, sagt, sie wolle keine Freileitungen, sondern auch im Übertragungsnetz eine Verkabelung anstreben?

Es besteht in der Bevölkerung ein Akzeptanzproblem, und dies gilt es ernst zu nehmen. Es besteht das Bedürfnis nach Transparenz im Netzentwicklungsprozess. Wir müssen Klarheit und Investitionssicherheit schaffen: Wo gilt es das Netz zu modernisieren? Wo muss es ausgebaut werden? Dasselbe kennen wir vom Autobahnnetz und vom Schienennetz, für die Sie ebenfalls stetig Erneuerungen und Ausbauten politisch festlegen und Rechtssicherheit schaffen. Und dann gibt es natürlich Interessenkonflikte zwischen Öffentlichen und Privaten, die wir mit dieser Strategie Stromnetze anpacken.

Es wurde von den beiden Kommissionssprechern schon erläutert, dass wir mit den Vorgaben für die Weiterentwicklung der Stromnetze - erstens - vor allem den Prozess besser strukturieren. Der Szenariorahmen des Bundesrates stellt neu eine transparente und einheitliche Basis für die übergeordnete Netzplanung dar. Die Netzbetreiber müssen ihre Planungsgrundsätze festlegen und dabei das Nova-Prinzip berücksichtigen, das heisst: Netzoptimierung vor Verstärkung vor Ausbau. Das ist ähnlich - ich ziehe diese Parallele -, wie Sie dies vom Schienenausbau kennen: Zuerst kommen Strukturerhalt und die Investition in das Bestehende, bevor wir ausbauen. Das ist beim Stromnetz nicht anders. Mit Mehrjahresplänen haben die Netzbetreiber auch den Bedarf darzulegen: den Bedarf auf der Netzebene 1 und auch in den Verteilnetzen mit hoher Spannung. Als Betreiberin des Übertragungsnetzes muss die Swissgrid diese Mehrjahrespläne publizieren, und sie muss sie auch der Elcom vorlegen, die ja grundsätzlich als unsere Fachbehörde den Bedarf prüft und gegebenenfalls schriftlich bestätigt. So werden Bedarf, Investitionen und Netzplanung besser strukturiert.

Zweitens wollen wir die Verfahren für die Bewilligung optimieren. Ich habe es schon gesagt: Dies dauert heute im Schnitt dreizehn, vierzehn Jahre; der zeitliche Horizont, bis es dann wirklich gebaut ist, ist zu weit. Die Anlagen des Übertragungsnetzes sind deshalb neu von nationalem Interesse. Wir wollen die Koordination zwischen der Sachplanung des Bundes und den Richtplanungen der Kantone verbessern. Wir möchten Vorhaben von untergeordneter Bedeutung von der Plangenehmigungspflicht befreien und in ein einfacheres Verfahren überführen. Das spart administrative Kosten und senkt die Zahl der Bewilligungsvorhaben.

Drittens ist folgendes Element sehr wichtig: vom Gesetzgeber erstellte klare Vorgaben zum Technologieentscheid bei der Frage, wann wir verkabeln und wann der Grundsatz die Freileitung ist. Diese jahrelangen Streitereien, die wir kennen, sind für die Bevölkerung sehr schwierig, sie sind für die Investoren ein Risiko und führen nur zu Rechtsunsicherheit und mangelhaften Investitionen. Wir möchten im Gesetz das Prinzip festhalten, dass im Verteilnetz der Grundsatz die Verkabelung ist, also eine unsichtbare Leitung. Im Verfahren beim Übertragungsnetz soll der Entscheid zwischen Kabel und Freileitung mittels einer umfassenden Interessenabwägung erfolgen, mit einem Beurteilungsschema, einem Bewertungsschema, das dafür entwickelt wurde. Die Kosten sollen eine Rolle spielen, sie müssen eine Rolle spielen. Deshalb ist der Entscheid über die Mehrkosten gegenüber einer Freileitung ein Faktor, den Sie als Gesetzgeber im Gesetz zu verankern haben.

Viertens ist auch folgendes Element sehr wichtig: Leitungsprojekte werden von der Bevölkerung besser akzeptiert, wenn sie gut und frühzeitig informiert ist. Das BFE, die Kantone, der Investor, der Projektant sollen deshalb früh und besser informieren. Dadurch können wir die Akzeptanz von Netzausbauprojekten erhöhen, und das ist schlussendlich wichtig.

Ihre UREK ist bei der Beurteilung der Vorlage dem Bundesrat in weiten Teilen gefolgt. Es gibt intelligente Steuer- und Regelsysteme, die der Ständerat beschlossen hat, und das Elektrizitätsversorgungsunternehmen darf diese Systeme auch ohne Zustimmung des Betroffenen einsetzen, solange dieser das nicht ausdrücklich untersagt. Dies würde jedoch effektiv dazu führen, dass Elektrizitätsversorgungsunternehmen die Geräte der Endverbraucher und Produzenten für ihre Zwecke steuern, ohne dass diese eine echte Chance haben, sich zu wehren. Flexibilität im Netz wird aber zunehmend zu einem Wert für sich, einem Wert, den man auch wirtschaftlich nutzen kann. Es ist daher zentral, dass der Endverbraucher oder Produzent selbst darüber entscheiden kann, ob er sich steuern lassen will und zu welchen Zwecken und zu welchen Konditionen. Nur so können wir sicherstellen, dass der Endverbraucher beziehungsweise der Produzent den wirtschaftlichen Nutzen tatsächlich auch mittragen kann. Es ist daher zu begrüssen, dass die UREK-NR dem Bundesrat folgt und zu der im neuen Energiegesetz beschlossenen Version zurückkehrt. Das heisst, Steuer- und Regelsysteme dürfen nur eingesetzt werden, wenn der Betroffene zustimmt. Er entscheidet somit über den Einsatzzweck.

Wir beraten in der Vorlage zum Elektrizitätsgesetz, also in Block 1, die Plangenehmigungsverfahren für Anlagen mit einer Spannung bis 36 Kilovolt. Der Ständerat möchte die Bewilligungskompetenz für solche Anlagen auf die Kantone übertragen. Das scheint auf den ersten Blick durchaus gut. Die UREK-NR hat das genauer angeschaut und geht auch hier zum Entwurf des Bundesrates zurück, der an der Bewilligungskompetenz des Bundes festhält, neu aber Ausnahmen für Vorhaben von untergeordneter Bedeutung auf allen Spannungsebenen vorsieht. Das bedeutet eine Reduktion der Bürokratie, und das muss unser Ziel sein. Der Beschluss des Ständerates ist gut gemeint, führt aber weder zu einer Beschleunigung der Verfahren noch zu einer administrativen Vereinfachung. Die Kantone haben sich übrigens ebenso explizit dagegen ausgesprochen.

Beim Stromversorgungsgesetz haben wir zwei Differenzen, die ich hier im Rahmen des Eintretens ansprechen möchte. Die erste betrifft die Öffentlichkeitsarbeit. Der Bundesrat schlägt hier vor, dass sich Bund und Kantone diese Informationspflicht teilen. Das BFE hat die allgemeine Informationspflicht über die wichtigsten Aspekte der Netzentwicklung, und es hat die Mitwirkungsmöglichkeiten zur Verfügung zu stellen. Demgegenüber sind die Kantone für die regionalen Aspekte der Netzentwicklung zuständig, weil sie ja auch für die Raumplanung zuständig sind. Sie kennen in [PAGE 746] der Regel auch die Befindlichkeiten der Bevölkerung besser. Deshalb ist es richtig, dass man Bund und Kantone in die Informations- und Öffentlichkeitsarbeit einbezieht.

Der Ständerat möchte, dass das BFE aktiv zum Thema Netzentwicklung kommuniziert und die Kantone in ihrer Informationstätigkeit unterstützt. Die UREK-NR hebt die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen auf und sieht nur noch eine Mitwirkung der Kantone vor.

Ich glaube, eine klare Aufgabenteilung und eine klare Informationstätigkeit der Kantone sind jedoch für die Beschleunigung der Verfahren zentral. Wenn die Kantone nur noch mitwirken, besteht das Risiko, dass wir wieder beim Status quo landen. Ich bitte Sie deshalb, in diesem Punkt der Version des Ständerates zuzustimmen.

Dann haben einige von Ihnen schon diesen ominösen Artikel 6 Absatz 5 des Stromversorgungsgesetzes zitiert. Da muss ich auch sagen: Ich verstehe nicht, dass dieser Antrag der Kommission in diese Vorlage kommen soll. Es ist tatsächlich so, dass die Bestimmung auf einen Bundesgerichtsentscheid zur Durchschnittspreismethode zurückgeht. Der Antrag hat nichts mit der Netzentwicklung und dieser technischen Vorgabe zu tun. Zudem ist es aus meiner Sicht problematisch, wenn dieser Artikel insgesamt einfach so hineinflutscht; es wäre ein absolut grosser Markteingriff, ohne Vernehmlassung, ohne dass sich die Akteure dazu hätten äussern können und ohne dass man die Auswirkungen klar gekannt hätte.

Der Ständerat wollte die Durchschnittspreismethode, die vom Bundesgericht geschützt wurde, mit der Elcom aufheben. Das ist fatal. Wenn man die Durchschnittspreismethode aufheben und eine Lösung à la Ständerat oder UREK-NR suchen würde, hätte dies zur Folge, dass die gesamten Kosten nicht mehr die Importeure, nicht die Wirtschaftsunternehmen, die Strom importieren, zahlen, sondern alleine die gefangenen Endverbraucher - alle Haushalte, alle KMU wären in einer solchen Situation die Gelackmeierten. Grundversorger dürften ihnen ihre gesamte Eigenproduktion anlasten. Ist das gerecht? Ist das Markt? Ist das für die Zukunft eine Methode, die Sie in anderen Bereichen auch anwenden möchten? Es ist problematisch. Die gefangenen Endkunden haben keine Wahl, sollten aber alle zusätzlichen Kosten bezahlen. Wie wollen Sie das begründen? Ein Grossunternehmen, das schon den Vorteil hat, sich am Markt in der EU mit billigem Strom eindecken zu können, soll nun noch den Vorteil haben, entsprechende Netzkosten nicht zahlen zu müssen. Vielmehr würde auch hier das Ganze auf die Kleinen, auf die Normalverbraucher abgewälzt. Dieser Markteingriff ist meines Erachtens höchst ungerecht.

Ihre UREK-NR möchte sogar noch weiter gehen - ob das ein Zufallsmehr war oder nicht, weiss ich nicht, ich war nicht dabei; es war vielleicht auch ein Unfall, aber es ist jetzt halt so. Die Grundversorger sollen nämlich die Grundversorgung mit Elektrizität aus erneuerbaren, subventionsfreien einheimischen Quellen bestreiten müssen. Es ist nicht klar, wie diese neue Pflicht auszulegen und wie sie konkret zu erfüllen wäre. Es würde zu vielen Problemen im Vollzug kommen. Welche Folgen die Bestimmung für Fotovoltaik- und andere Anlagen hätte, die Einmalvergütungen oder Investitionsbeiträge erhalten, ist völlig offen. Was sind die Auswirkungen auf die Regelenergiebeschaffungen der Swissgrid? Was sind die Auswirkungen auf die Handelsflüsse? Wie ist das Verhältnis zur Direktvermarktung und zur Marktprämie, die wir am 1. Januar des nächsten Jahres einführen wollen? Was ist los, wenn wir jetzt gleichzeitig die Wasserkraft ab Januar mit 120 Millionen Franken subventionieren und Sie hier schon einen neuen Subventionstopf öffnen wollen?

Dass die bestehenden - nicht alle, aber einige - Wasserkraftunternehmen seit Langem ein Problem haben, ist nichts Neues. Ihre UREK-NR hatte eine Subkommission, die sich darum gekümmert hat; es gibt dicke Berichte, in denen man die verschiedenen Ansätze studiert hat. Herausgekommen ist die Marktprämie von 120 Millionen Franken im Jahr, die wir ab Januar 2018 einführen wollen. Sie ist noch nicht einmal in Kraft, da kommt schon der nächste Schritt. Viele Fragen sind offen.

Ich glaube, das ist keine seriöse Arbeit. Denn wir müssen wirklich jetzt zuerst studieren, wie wir in Zukunft die Wasserkraft in den Markt einbetten können, mit einem Design, das die einheimische Produktion weiterhin ermöglicht, das aber auch den Unternehmen, die über Jahrzehnte viel Geld verdient haben, den nötigen Druck macht, ihre Situation selber zu verbessern. In jedem anderen Bereich würden zuerst die Aktionäre überlegen, wie sie Kosten senken könnten. Sie wissen, Sie haben hier viele Fixkosten, sprich hohe Kapitalkosten. Banken verdienen nach wie vor relativ viel gutes Geld, weil sie hohe Kredite mit entsprechenden Zinsen abgedeckt haben. Die Aktionäre könnten auch überlegen, wenn die Situation schwierig ist, ob sie für ein paar Jahre Kapital einschiessen möchten; das passiert in der Privatwirtschaft ab und zu. Hier ist es natürlich im Moment ein Leichtes für die Kantone und die Unternehmen, dass sie einfach versuchen zu erreichen, dass der Bund und damit der Steuerzahler das Problem löst.

Ich ersuche Sie, davon jetzt wirklich abzusehen. Wir haben der Kommission schon die Möglichkeiten für ein neues Marktdesign präsentiert. Wir werden es im Herbst mit einer Abwägung der Vor- und Nachteile der verschiedenen Möglichkeiten konkretisiert haben. Das ist aber keine Schnellschussübung, sondern eine Einbettung in die künftigen Szenarien, die hier nötig sind.

Ich muss auch die Kantone bitten, den Druck ein bisschen wegzunehmen: Sie haben auch Aufgaben als Aktionäre, und man muss diese von der Aufgabe der politischen Behörde trennen.

Die Rechtsunsicherheit und der Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit müssen uns dahin führen, dass wir hier zuerst überlegen und die Szenarien prüfen, bevor wir mit einem Schnellschuss irgendwelche Entscheide treffen - auch wenn sie vorübergehend gelten -, die nicht durchdacht sind und die weit weg von einem Vollzug stehen könnten. Schliesslich sollten wir berücksichtigen, dass die verschiedenen Akteure komplett unterschiedliche Vorstellungen haben: Die Axpo, die Alpiq, die BKW, die Kantone - jeder schaut hier ein bisschen für sich, was auch legitim ist. Aber der Gesetzgeber muss am Schluss schauen, dass die Lösungen für die Wirtschaft und für die Konsumenten bezahlbar nachhaltig sind und dass wir nicht alle paar Jahre reparieren müssen.

Der Handlungsbedarf und der Problemdruck im Bereich der Stromnetze bestehen. Diese Probleme sind auf dem Tisch und gleichzeitig weitgehend gelöst. Die andere Frage der Wasserwirtschaft und des Strommarktdesigns wird uns noch ziemlich lange beschäftigen. Sie gehört aber nicht in diese Vorlage. Deshalb bitte ich Sie, den Weg für durchdachte Lösungen und für die Zukunft zu öffnen, aber nicht für Schnellschusslösungen im Rahmen der Netzentwicklung.